【摘要】英國(guó)公投脫歐讓歐洲和全世界都感到震驚和遺憾，歐盟東擴(kuò)政策與其一體化目標(biāo)的矛盾與沖突，歐盟大國(guó)對(duì)中東政治局勢(shì)不適當(dāng)干預(yù)所帶來(lái)的后果，以及西方對(duì)民主的極端形式——全民公決的迷信和濫用，都是此次英國(guó)脫歐的幕后推手。

【關(guān)鍵詞】 英國(guó)公投   脫歐  歐盟東擴(kuò)  中東政策  全民公決      【中圖分類(lèi)號(hào)】D5      【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

歐盟的東擴(kuò)政策與其一體化目標(biāo)南轅北轍

英國(guó)脫歐最主要的宏觀因素在于歐盟南轅北轍的目標(biāo)與做法。眾所周知，1993年成立的歐盟，包括其前身歐洲煤鋼共同體和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，作為歐洲主權(quán)國(guó)家的國(guó)際組織，其主要目標(biāo)就是加快歐洲一體化，最終促進(jìn)歐洲的統(tǒng)一。但是歐盟成立以后不斷實(shí)施的東擴(kuò)政策卻與這個(gè)目標(biāo)是互相矛盾、背道而馳的。因?yàn)橥粎^(qū)域內(nèi)不同國(guó)家之間的一體化，就是要不斷提高這些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)福利等方面的同質(zhì)性，以及在宗教文化等方面的開(kāi)放性和包容性。如果不同國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政治價(jià)值觀、社會(huì)福利等方面存在比較大的差距，宗教分歧和敵視無(wú)法消彌，那么這些國(guó)家的區(qū)域一體化或走向統(tǒng)一是不可能實(shí)現(xiàn)的。而歐盟從1997年12月以后實(shí)施東擴(kuò)政策開(kāi)始所做的，恰恰就是通過(guò)不斷吸收經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)福利政策存在較大差距，甚至宗教文化存在沖突的國(guó)家，來(lái)不斷加劇歐盟內(nèi)部的異質(zhì)性的。這種異質(zhì)性的存在，就會(huì)使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的國(guó)家承擔(dān)更多的集體成本，從而影響這些國(guó)家的財(cái)政狀況和社會(huì)福利，使這些國(guó)家的民眾心生不滿(mǎn)。

1997年12月12-13日，在盧森堡舉行歐盟首腦會(huì)議開(kāi)啟了歐盟向中歐、東歐擴(kuò)展的進(jìn)程。先是在2004年5月1日，塞浦路斯、捷克、愛(ài)沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、斯洛伐克和斯洛文尼亞等國(guó)加入歐盟；接著在2007年1月1日，羅馬尼亞和保加利亞正式成為歐盟成員國(guó)；最近在2013年7月1日，克羅地亞加入歐盟，成為歐盟的第28個(gè)成員國(guó)。

歐盟東擴(kuò)，不斷吸收更多的歐洲國(guó)家加入歐盟，從歐盟的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看是無(wú)可厚非的，但是在這個(gè)問(wèn)題上歐盟決策層操之過(guò)急了，歐盟東擴(kuò)的速度有些過(guò)快了。歐盟在倉(cāng)促間接受了不少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊的國(guó)家，難免就會(huì)出現(xiàn)消化不良的現(xiàn)象。像英國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的國(guó)家，就不可避免地需要在財(cái)政上多做一些貢獻(xiàn)。而來(lái)自那些新加入歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低國(guó)家的移民，也大量涌入英國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，也對(duì)英國(guó)的就業(yè)和社會(huì)福利形成沖擊。而2008年以來(lái)的全球性經(jīng)濟(jì)不景氣對(duì)歐洲也造成了重大打擊，使發(fā)達(dá)國(guó)家的普通民眾也感到壓力倍增，不想再承擔(dān)過(guò)多的集體義務(wù)了。其實(shí)，不只是英國(guó)有些民眾有這樣的想法，其他各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都有很多民眾存在這樣的想法，如果給他們提供通過(guò)公投進(jìn)行表達(dá)的空間和舞臺(tái)，可能還會(huì)有更多的國(guó)家脫離歐盟。

綜上所述，英國(guó)公投脫歐只是敲響了一個(gè)警鐘。如果歐盟繼續(xù)推行快速擴(kuò)大其成員國(guó)的做法不改變，那么還會(huì)有更多的國(guó)家不斷脫離歐盟，歐盟將會(huì)面臨解體的危險(xiǎn)。

歐盟不恰當(dāng)?shù)闹袞|政策使其自食其果

中東難民問(wèn)題可能正是越來(lái)越多英國(guó)民眾想要脫離歐盟的直接原因，而造成中東難民問(wèn)題的卻正是美國(guó)和英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)這樣的歐洲國(guó)家所實(shí)施的中東政策。美國(guó)由于地理位置距離太遠(yuǎn)，中東難民無(wú)法企及；但是由于歐洲與西亞、北非地理位置相鄰，而且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高，所以自然就成了中東難民逃避戰(zhàn)亂的首選之地。在接受中東難民的問(wèn)題上，歐盟各國(guó)態(tài)度和政策有明顯的差異，但是在德國(guó)的主導(dǎo)下，歐盟強(qiáng)行向各成員國(guó)下達(dá)配額指標(biāo)，這引起了不少?lài)?guó)家的不滿(mǎn)。英國(guó)由于距離難民的行進(jìn)路線(xiàn)距離較遠(yuǎn)，本可以少受難民之苦，但是按照歐盟內(nèi)部人員、資本自由流動(dòng)的原則，英國(guó)必須要接受一定配額的難民，這個(gè)難民危機(jī)直接觸發(fā)了英國(guó)脫歐民眾的神經(jīng)，堅(jiān)定了他們脫離歐盟的決心。

但是這次已經(jīng)持續(xù)數(shù)年并且仍在不斷加劇的難民危機(jī)，正是美國(guó)和這些歐洲國(guó)家一手造成的，英國(guó)自身也難辭其咎。自2010年12月突尼斯爆發(fā)民主運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，中東很多國(guó)家相繼爆發(fā)了反政府的運(yùn)動(dòng)。以美國(guó)為首的西方大國(guó)從意識(shí)形態(tài)和政治價(jià)值觀出發(fā)，對(duì)西亞北非局勢(shì)蠻橫干涉，這一干涉政策導(dǎo)致西亞北非局勢(shì)發(fā)生了大規(guī)模動(dòng)蕩。為躲避戰(zhàn)火和失控的安全局面，伊拉克、利比亞和敘利亞等國(guó)的大量難民倉(cāng)惶逃離家園，通過(guò)各種方式進(jìn)入歐洲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年共有約150萬(wàn)難民進(jìn)入歐盟，預(yù)計(jì)2016年年底前進(jìn)入歐盟的難民總數(shù)將達(dá)到300萬(wàn)人。

可以毫不夸張地說(shuō)，此次中東難民潮與歷史上任何時(shí)期的難民潮都有所不同，它既不是由于自然災(zāi)害，也不是由于外敵入侵，甚至連標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)戰(zhàn)都算不上，而是由于西方國(guó)家要促進(jìn)這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主化的“一片好心”。因此，這次中東難民是名副其實(shí)的“民主化難民”，是美國(guó)和歐洲各國(guó)不恰當(dāng)?shù)赝其N(xiāo)民主的犧牲品。

尤其是敘利亞的形勢(shì)更能清楚地反映這一特點(diǎn)。2011年春，敘利亞國(guó)內(nèi)爆發(fā)反對(duì)巴沙爾政府的游行示威，以美國(guó)和歐盟為代表的西方國(guó)家不斷向巴沙爾政府施加壓力，逼迫其下臺(tái)謝罪，并且公開(kāi)支持各路反政府武裝，使敘利亞國(guó)內(nèi)局勢(shì)不斷走向動(dòng)蕩不安。在隨后的幾年，為了迫使巴沙爾早日下臺(tái)，歐盟試圖采用“利比亞模式”，扶植敘利亞反政府勢(shì)力，致使敘利亞至今仍然炮火連天，民不聊生。而且，在這個(gè)過(guò)程中不斷坐大的“伊斯蘭國(guó)”在敘利亞、伊拉克等國(guó)不斷發(fā)動(dòng)軍事行動(dòng)，把越來(lái)越多的無(wú)辜平民拖入戰(zhàn)火，流離失所。自2011年3月敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，已經(jīng)有400萬(wàn)敘利亞人淪為難民，成為世界上最大難民輸出國(guó)。據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署預(yù)測(cè)，到2016年底中東地區(qū)登記的敘利亞難民將達(dá)到470萬(wàn)。

因此我們可以說(shuō)，當(dāng)前歐盟的中東難民問(wèn)題正是歐洲各國(guó)一手造成的，可謂是自食其果。而正是源源不斷涌入的難民使

英國(guó)民眾退卻了，選擇脫離歐盟。但是難民問(wèn)題仍然持續(xù)存在，并且不斷加劇，歐盟不少成員國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上矛盾重重，不惜采取以鄰為壑的政策來(lái)推卸自己的負(fù)擔(dān)。可以預(yù)見(jiàn)，如果難民問(wèn)題不解決，那么歐盟分崩離析的危險(xiǎn)就會(huì)一直存在。

公投的政治合法性與政治風(fēng)險(xiǎn)之間存在張力

此次英國(guó)脫歐如此輕松順利的另一個(gè)重要原因是相信并采用了全民公決，即公投的決策方式。西方國(guó)家多數(shù)人普遍認(rèn)為，民主決策具有政治合法性，全民公決是全體成年公民直接民主決策，能最全面、最直接地反映和代表民意，因而也具有最高的政治合法性。全民直接做出的決策，超越了代議機(jī)構(gòu)和行政當(dāng)局甚至政黨的狹隘性，減少了不必要的爭(zhēng)論和拖沓，是最具有政治合法性的決策形式。英國(guó)脫歐與否，交由全民公決，一下子徹底解決問(wèn)題，既符合民主訴求，又具有決策效率。但是當(dāng)英國(guó)民眾公投脫離歐盟的決定突然成真后，以卡梅倫為首的政治家和英國(guó)民眾一下子有點(diǎn)驚呆了，歐洲和全世界也驚呆了。

究其原因，是很多政治家和普通民眾都對(duì)公投存在片面化和理想化的認(rèn)識(shí)，只看到了其具有的極高的政治合法性，并沒(méi)有看到公投背后可能隱藏的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。如果濫用公投或公投的時(shí)機(jī)不當(dāng)，可能就會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。正因?yàn)槿绱?，成熟的政治家和穩(wěn)重的政治學(xué)家都會(huì)對(duì)公投采取非常審慎的態(tài)度，都不會(huì)輕易主張使用公投作為首選和最終的決策方式。那么公投到底存在哪些政治風(fēng)險(xiǎn)呢？

一是普通民眾和政治家對(duì)相關(guān)政治議題可能存在信息不對(duì)稱(chēng)的局面。政治家和專(zhuān)業(yè)人士可能對(duì)相關(guān)議題的優(yōu)劣利弊心知肚明，但并未對(duì)普通民眾和盤(pán)托出，而普通民眾對(duì)相關(guān)政治議題并不具備必要的知識(shí)和判斷力，無(wú)法為高度復(fù)雜的國(guó)家利益選擇最佳方案。諸如歐盟所推動(dòng)的歐洲一體化這類(lèi)高度復(fù)雜的事情，民眾只想得到其有利的一面，不希望看到其不利的一面，當(dāng)他們看到歐盟對(duì)其不利的一面時(shí)立刻想到脫歐是萬(wàn)全之策。因此在公投之后，不少英國(guó)民眾似乎才意識(shí)到需要搞清楚“歐盟”是個(gè)什么組織，歐盟有哪些國(guó)家，離開(kāi)歐盟意味著什么？雖然在公投之前，英國(guó)社會(huì)并不缺乏有關(guān)這方面的辯論，但是在政治活動(dòng)中頭腦發(fā)熱時(shí)誰(shuí)會(huì)認(rèn)真地傾聽(tīng)對(duì)方的聲音呢？

二是公投可以被政客為自己的政治利益所利用。公投的一個(gè)基本假定是民眾是智慧而理性的，但是事實(shí)上由于民眾知識(shí)和信息的有限性，他們是極易受到政客的影響和蠱惑的。政客則利用他們所掌握的知識(shí)和輿論工具，為了實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)，隱瞞對(duì)其不利的事實(shí)，夸大對(duì)其有利的事實(shí)，制造緊張和危機(jī)氣氛嚇唬普通民眾，使普通民眾進(jìn)一步失去理智和判斷，做出有利于他們的投票。此次英國(guó)脫歐公投，支持脫歐的政客們不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，抓住眼前不利的一些現(xiàn)實(shí)弊端大肆炒作，即使贊成留歐派強(qiáng)調(diào)歐盟帶來(lái)的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等，也不足以使民眾理性判斷。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，在危急狀態(tài)下，恐懼往往會(huì)取代理智成為決策的主要依據(jù)。而卡梅倫當(dāng)年在議會(huì)選舉時(shí)為了獲取更多選票，就采取了民粹主義的競(jìng)選策略，承諾在他競(jìng)選獲勝后就會(huì)舉行脫歐公投。他利用公投之名贏得了選舉，盡管此次公投結(jié)果很可能是他所不愿看到的，但是舉辦此次公投只能是不得已而為之。

三是最致命的，公投所具有的至高政治合法性使其結(jié)果無(wú)論對(duì)錯(cuò)都無(wú)法更改。由于公投是全體成年公民直接做出的決定，因而它具有極高的民主合法性，誰(shuí)也不能公開(kāi)反對(duì)多數(shù)民眾的民主決定。從民主的政治價(jià)值觀來(lái)說(shuō)，目前尚未找到推翻公投結(jié)果的理論和方法。公投的結(jié)果無(wú)論對(duì)與錯(cuò)，也無(wú)論贊同者與反對(duì)者之間的差距是大還是小，骰子既已擲出，大家就得服從。因此，如果公投的結(jié)果是正確的，大家皆大歡喜，贊美民主的力量和價(jià)值；但是，即使公投的結(jié)果被事實(shí)和歷史證明是錯(cuò)誤的，那也只能由全體人民一起承擔(dān)后果，除非再由另一次公投來(lái)糾正。

總之，英國(guó)公投脫歐確實(shí)讓歐洲和全世界都感到震驚和遺憾，但是英國(guó)脫歐并不全是英國(guó)民眾的罪過(guò)。歐盟的東擴(kuò)政策與其一體化目標(biāo)的矛盾與沖突，歐盟大國(guó)對(duì)中東政治局勢(shì)不適當(dāng)干預(yù)所帶來(lái)的后果，以及西方對(duì)民主的極端形式——全民公決的迷信和濫用，都是此次英國(guó)脫歐的幕后推手。

（作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo))

責(zé)編/王坤娜     美編/于珊