原標(biāo)題：標(biāo)本兼治遏制扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗

作者：李克軍，原中共黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員

◤改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)工作取得顯著成就，但消極腐敗、公平缺失等問題也很突出。

國家審計署對2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果顯示：19個被審計的國家扶貧開發(fā)重點縣普遍存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占、請客送禮和損失浪費等問題，違法違規(guī)金額占抽查總額的18.4%，有的縣高達(dá)36.8%。

遏制扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗，必須標(biāo)本兼治、多管齊下，把嚴(yán)查嚴(yán)管與深化改革、推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來。目前，應(yīng)在以下幾個方面加大力度，有所突破。

凸顯威懾作用

今年1月，中紀(jì)委六次全會要求，“嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費行為，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障”；隨后，最高人民檢察院和國務(wù)院扶貧辦又聯(lián)合召開會議，決定在全國范圍內(nèi)共同開展為期5年的集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項工作。

落實好這兩個部署，應(yīng)堅持適度從嚴(yán)、依法按紀(jì)、保持常態(tài)的原則，避免一風(fēng)吹和運動式的“嚴(yán)打”。扶貧領(lǐng)域的貪腐行為直接涉及人民群眾的切身利益，性質(zhì)惡劣，危害嚴(yán)重，所以，紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先查辦此類案件，對證據(jù)確鑿的違紀(jì)違法者，應(yīng)按紀(jì)律或法律規(guī)定的上限處罰，以形成足夠的震懾力。

應(yīng)針對扶貧資金運行中出現(xiàn)的特殊情況，有針對性地完善立法，必要時可由立法機(jī)關(guān)頒布立法解釋或由司法機(jī)關(guān)頒布司法解釋。

如，挪用巨額扶貧資金用于買車蓋樓、揮霍浪費的現(xiàn)象非常普遍，但因沒有“歸個人使用”，無法按挪用公款罪處罰，如果按“玩忽職守”行為處理，資金損失規(guī)模和犯罪構(gòu)成要件的認(rèn)定，難度都比較大，弄不好，很可能導(dǎo)致放縱犯罪或重罪輕判。

再如，動用扶貧資金打造形象工程的不良影響不亞于個人貪占，但卻很難按違紀(jì)案件查處，更難于繩之以法。這些問題，都需要通過完善相關(guān)法律和條規(guī)盡快加以解決。

構(gòu)建多元開放型監(jiān)督體系

因為國家各類扶貧開發(fā)資金都是自上而下運行的，所以，自上而下的監(jiān)管只能加強(qiáng)，不能削弱。

但是，因為扶貧工作點多面廣，加之某些管理部門的少數(shù)公職人員本身存在權(quán)力尋租行為，過分倚重自上而下的監(jiān)管，既有力不從心的難度，又有“同體監(jiān)督”的弊端。所以，應(yīng)拓寬“異體監(jiān)督”渠道，努力構(gòu)建上下結(jié)合、官民互動、縱橫交織、開放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)切實發(fā)揮人民代表大會及常委會的作用，使其更好地履行依法監(jiān)督的職責(zé)；應(yīng)支持包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新聞媒體在反腐工作宣傳、反映群眾呼聲、提供案件線索、促進(jìn)問題整改等方面發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；應(yīng)扶持農(nóng)村專業(yè)合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、貧困戶互助會、普法協(xié)會等民間組織發(fā)育發(fā)展，努力搭建民眾有序參與扶貧資金管理監(jiān)督的橋梁和平臺。

以縣為主體的項目管理機(jī)制

因為扶貧資金分配管理和使用中的問題，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村，所以，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的法寶。但實踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，它可能有利于防止資金串項挪用，也可能使項目脫離實際的弊端更難克服，權(quán)力尋租的土壤更難鏟除。

目前，扶貧開發(fā)工作，共有扶貧辦、財政部（廳、局）、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、以工代賑辦等20多個部門參與。財政扶貧資金被這些部門分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽兒”，有的則重復(fù)“扎堆兒”。即使相關(guān)部門及其工作人員完全按原則辦事，也難免鞭長莫及。基層常常采取“移花接木”、“重復(fù)立項”、“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗收。

另外，扶貧資金投向扭曲的一個重要表現(xiàn)，是扶“假貧”，即一些貧困程度并不嚴(yán)重的鄉(xiāng)、村或農(nóng)戶被列入貧困對象，享受到扶貧待遇，而真正的貧困鄉(xiāng)村和農(nóng)戶卻被扣到“圈外”。

今后的“精準(zhǔn)扶貧”，首先要求把扶貧對象搞準(zhǔn)，而這項最基礎(chǔ)的工作，必須依靠基層政府和村民自治組織來完成?？h級政府，直接面向基層，有條件依據(jù)實際情況安排項目和資金，達(dá)到或接近“精準(zhǔn)扶貧”的要求；部門設(shè)置和管理功能齊備，具備跟蹤監(jiān)控資金運行的能力。所以，必須毫不動搖地建立以縣為主的管理機(jī)制。中央和省市政府，應(yīng)按照各地貧困人口、農(nóng)民人均純收入、貧困發(fā)生率等因素，將資金“逐級砍塊、集中到縣”，同時，將工作任務(wù)和責(zé)任同步落實到縣。這樣，不僅可以較好地實現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng)，避免多方扯皮，還能夠?qū)?ldquo;假扶貧”、“扶假貧”、“跑部錢進(jìn)”等消極腐敗現(xiàn)象起到一定的遏制作用。

坐實政務(wù)村務(wù)公開制度

毋庸置疑，縣級政府及其相關(guān)部門的某些公職人員同樣存在濫用權(quán)力、不守規(guī)矩的可能，而且近年來扶貧開發(fā)領(lǐng)域的很多貪腐案件和形象工程都發(fā)生在縣一級。所以，必須在放權(quán)與縣的同時，建立起前文所說的多元化、開放式監(jiān)管體系。這里，一個重要的前提是扶貧開發(fā)資金的運行公開透明。“

應(yīng)該說，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開，“文本”制度算得上健全配套，實踐中也取得一些可喜可賀的成就。但按照陽光政務(wù)的要求，尚有很大差距，有些地方的“公開”基本流于形式，甚至淪為作秀。

今后，縣、鄉(xiāng)政府的財政預(yù)決算報告，科目設(shè)置應(yīng)該詳盡、明了，讓每個人民代表都看得懂；扶貧專項資金規(guī)模和使用情況，應(yīng)該通過多種渠道向全社會公開；村務(wù)公開要摒棄形式主義，講求實際效果，讓精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié)，全部置于村民的監(jiān)督之下。

讓貧困農(nóng)民獲得更多話語權(quán)

實踐證明，公開和民主是須臾不可分離的“孿兄弟”，兩者互為條件、互相包含。在現(xiàn)實條件下，陽光政務(wù)，離不開自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推動和民主保障。

從一定意義上說，財政扶貧資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；扶貧資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以，發(fā)展基層民主，是遏制扶貧領(lǐng)域腐敗的治本之策。

（作者曾在國家扶貧開發(fā)重點縣擔(dān)任縣長、書記7年，原載于社科報總1526期，有刪節(jié)）