2016年8月底，國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。一直以來，中央與地方的財政關系是各界廣泛討論的話題，如何明確中央與地方財政權力與職責的邊界，實現(xiàn)各級財政事權與財權的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會的均衡健康發(fā)展、公共服務均等化以及社會公平正義，是中央和各級地方政府長久以來不斷摸索、全力解決的重要問題。

中央與地方的財政關系，主要包括財政收入關系、財政支出關系、轉移支付關系和財政管理關系，以中央與地方的財權與事權作為主要體現(xiàn)。財權即對財富的所有權和對財政的管理權、財政收入和財政支出的支配權；事權是處理事務的權力或職權，落實到政府事權上，即管理和處理事務的權責，與政府職能密切相關，包括行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理等等?！兑庖姟分赋?，財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。因此，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，更是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

中央與地方財政關系的三種表現(xiàn)

集權型財政關系：把絕大部分財政職能和財政收入都劃歸中央政府，地方政府只承擔很少的財政職能和財政收入權限。這種模式的優(yōu)點是可以集中力量解決社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、高效率地完成重大項目建設，缺點是容易造成決策失誤和管理效益低下，從而難以適應各地經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

分權型財政關系：地方政府承擔大部分財政職能、享有大部分財政收入，僅把一小部分財政職能和收入劃歸中央政府，地方政府具有相對獨立的財政收支立法權和管理權，具有相對獨立的財政收支范圍。其優(yōu)點是有利于提高財政資金使用的效益，缺點是難以解決公共品的“外部效應”問題，難以完成某些需要巨大資金的項目。

混合型財政關系：根據(jù)國情劃分中央政府和地方政府的事權，在財政收支權相對集中于中央的同時，賦予地方一定的財政收支權，根據(jù)中央和地方的事權劃分來界定中央與地方的財政收支范圍，通過轉移支付制度來平衡中央與地方之間的財政收支?；旌闲拓斦w制克服了集權型模式的過度集中和分權型模式的過度分散的缺陷，但如何合理劃分中央和地方的事權，是比財政關系選擇更難、也對財政效果更有決定性影響的一個重要問題。

國際上，美國的聯(lián)邦、州、地方三級政府有著明確的事權和支出責任，各級政府之間沒有行政隸屬關系。聯(lián)邦和州政府承擔基本公共服務事權和支出責任，而地方政府則承擔較少的事權和支出責任，建立起與財力狀況基本適應的公共服務事權安排格局。在事權范圍劃分上，美國聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務以及郵政、空間技術和關系到全國利益的州際事務、全國性的社會福利等。州政府通常負責聯(lián)邦政府事權以外的、沒有授權地方政府處理的一切事務。地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權處理當?shù)厥聞眨涫聶喾秶容^廣，但所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有：基礎教育、地方治安、消防和地方基礎生活設施、公共福利等。在財政稅收方面，美國憲法對稅權進行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權和征管權，各級政府都有自己的主體稅種。

德國主要根據(jù)公共產(chǎn)品層次性界定政府責任。依據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，凡是涉及整個國家利益、需要全國統(tǒng)一行動才能實現(xiàn)的事務均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的事務則由地方政府具體負責；對于一些特殊的事務，由兩級以上政府共同承擔。德國通過獨特的分稅模式保障地方政府擁有穩(wěn)定收入。德國《基本法》明確要求，要在全國范圍內(nèi)提供大體相當?shù)纳顥l件，各州都應為居民提供水平基本相同的公共服務，需要每個州的財政實力較為接近，即財力的基本均等化。為此，德國實行共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的分稅模式，分為聯(lián)邦專享稅、州政府專享稅、地方政府專享稅、共享稅四大類。共享稅收入按一定比例，在聯(lián)邦、州和地方政府間進行分配。

縱觀美國和德國的財政事權劃分的實踐可以發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范對于財政事權清晰分配至關重要。通過具體法律法規(guī)得以保證各級政府事權明晰，支出范圍明確，體現(xiàn)出集權和分權相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。另外，不僅美國和德國，當前世界上大多數(shù)國家在財政事權劃分上都以受益范圍為標準，受益范圍屬于全國性的由中央政府負責，受益范圍局限于地方的則交由地方政府。事權分配還要考慮效率，凡是低一級政府能負責的事務盡量不上移到上一級，這樣可以最大程度提高政府公共服務的效率。

財權事權錯配帶來諸多負面問題

1949年以來，我國先后經(jīng)歷了中央集權一元式的財政體制、財政“包干制”以及1994年后施行至今的分稅制。分稅制經(jīng)歷了收入劃分多次微調(diào)、推進預算管理體制改革、提出公共財政理念、強化民生財政等不同變革，逐步形成今日的格局。分稅制改革沖破了計劃經(jīng)濟體制，扭轉了當時中央財政收入嚴重不足的局面，形成了分稅分級的中央與地方財權事權關系。但不容忽視的是，當前中央與地方財政關系存在一系列問題，如事權的劃分不夠清晰，缺少法律權威和約束力，事權與支出責任界定不規(guī)范，中央與地方事權交錯，財政事權錯配，等等。

正如《意見》所指出的，中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。中央與地方的財政事權與支出責任劃分部分領域規(guī)定不合理、不清楚、不規(guī)范等問題，容易導致權力不清、責任不明，既影響各級政府的實際履職效率，又成為部分行政主體拖延事務、推諉責任的借口，甚至為暗箱操作提供了可能。