【摘要】戶籍制度改革應該遵循正確的改革順序：在戶籍制度改革之前，貫徹產業(yè)政策先淘汰落后產能和低附加值產業(yè)，再放開戶籍制度和背后的福利制度，避免這種福利優(yōu)惠成為對落后產業(yè)的變相補貼。

【關鍵詞】戶籍制度   改革    產業(yè)政策

【中圖分類號】C913     【文獻標識碼】A

中國戶籍制度與產業(yè)政策相關聯(lián)，需要協(xié)同考慮

中國的戶籍政策自建立之初就是與產業(yè)政策相配合、相協(xié)同的統(tǒng)一體，將戶籍制度和其他制度割裂是不可取的，戶籍制度的單一領域改革也將會遇到困難。

為什么說戶籍制度和產業(yè)政策是緊密相連的？簡單回顧戶籍制度的變遷過程即可看出。從新中國成立以來的發(fā)展歷史看，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為三個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年到1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后至今，為半開放期。新世紀以來，政府對農民工外流的管控逐步減弱，逐步形成了允許自由流動、受限居留的格局，農村剩余勞動力得到逐步釋放。

形成這種變遷的原因，是中國經(jīng)濟結構和產業(yè)政策的不斷變動。新中國成立后，基于實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，中國逐步建立實現(xiàn)了由農村到城市、由農業(yè)到工業(yè)的利益輸送體制，包括建立起農產品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度，工農業(yè)之間的“剪刀差”，以達成用農業(yè)補貼工業(yè)的任務。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟戰(zhàn)略，刺激了新中國工業(yè)城市群體的興起，導致城鄉(xiāng)生活水平拉大。由此帶來的就是農村人口盲目向城市流動，加劇了城市的人口、糧食、住房和社會管理等問題。為了維持這一體系的穩(wěn)定，通過戶籍制度嚴格分割城市和農村，建立起工業(yè)-農業(yè)的城鄉(xiāng)二元體制就成為必要手段，以保障農村剩余能夠順利轉移到工業(yè)中去。因此，在討論戶籍制度改革時，必須將其和其他政策協(xié)同考慮，尤其是和產業(yè)政策相協(xié)同，而不能僅僅認為戶籍制度帶來了城鄉(xiāng)二元制，就片面追求快速改革，忽略了其與產業(yè)政策的搭配，產生負面影響。

戶籍制度改革影響企業(yè)用工成本變化

既然特定的戶籍制度對應于特定的產業(yè)結構，農民工自然是戶籍制度的受害者，城市居民由于獲得了財政的稅費轉移，享受了相對較高水平的福利。而戶籍制度改革，則可以很好地緩解這一種人為的分割，使收入分配差距得以縮小。然而，對于企業(yè)來說，問題則復雜許多。

早年，戶籍制度對企業(yè)的最大影響之一就是降低了企業(yè)的用工成本。從企業(yè)的角度來看，特別是對于勞動密集型企業(yè)，他們更需要的是具有一般技能的生產工人，而雇傭農民工的一大好處是在福利支出方面會減少大筆的開支，成本也相對低廉。另一方面，農村的工資和生活水平都較低，加之勞動保障的缺失，企業(yè)因此能夠以較低的價格雇傭農民工，創(chuàng)造了巨大的“人口紅利”。

但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這一作用機制出現(xiàn)了逆轉，戶籍制度開始增加企業(yè)的用工成本。首先，隨著農村和中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，農業(yè)經(jīng)濟的效益逐步增加，農民工的保留工資出現(xiàn)了快速上漲的勢頭；其次，由于早年農民工的目標多為掙錢返家，其養(yǎng)老、子女教育等都在農村進行，期望工資較低，而隨著新生代農民工的出現(xiàn)和法律意識的增強，農民工逐步要求融入城市而非返回鄉(xiāng)村。因此，由于不能獲得城市居民教育、醫(yī)療等多項保障，且必須承擔住房壓力，農民工面臨高昂的外出打工成本，從而進一步提高了其期望工資。而這背后的根本原因，則是農民工的勞動成果通過社保提留和稅收等方式交給財政，沒有以相應的形式返還。

也就是說，戶籍制度不但減少了農民工的福利，與此同時還增加了企業(yè)的用工成本。這也是為什么近年來要求戶籍制度改革的聲音日益高漲。戶籍制度改革能夠成為各界共識，不僅僅來自于農民工日益上漲的福利訴求，同樣來自于企業(yè)降低勞動力成本的要求。這種用工成本變動趨勢的扭轉，既來自于農村經(jīng)濟發(fā)展和地域差異縮小，也來自于中國的城鎮(zhèn)化進程。

推進戶籍制度改革，要避免對落后產能形成補貼

戶籍制度改革成本來源于城市居民和企業(yè)稅。戶籍改革的核心是外來務工人員平等享受城市福利，而除非統(tǒng)一降低既有城市福利水平或追加財政投入，否則改革將無法推行。前者是由城市居民承擔改革成本，而后者則必須通過占用企業(yè)更多的利稅來實現(xiàn)。前者通過犧牲既有城市居民利益來負擔改革成本，不但會降低原本就不高的城市福利，還會因為居民利益受損而引起社會波動，引起更大的城鄉(xiāng)對立情緒，因此不宜大規(guī)模實施。后者在既有財政支出格局不變的情況下，需要通過增加稅費尤其是企業(yè)稅費來實現(xiàn)，這樣才能解決“錢從哪里來”的問題。

通過稅收手段和福利分配，外來勞動力能夠從政府獲得應有的各項福利，城市的生活開支下降而穩(wěn)定性上升，增大了城市對農村剩余勞動力的吸引力。也就是說，原本由用人企業(yè)承擔的居住、保障等成本被轉移給了地方財政承擔，外來人員進城的保留工資下降，城市勞動力市場的供給快速增加，進一步壓低了均衡工資水平。由此，財政通過提供福利吸引外來人員，降低了用工企業(yè)的成本，提高了用工企業(yè)的利潤水平，實質上就是對企業(yè)的一種補貼。而這種補貼的來源，則是城鎮(zhèn)居民福利水平的稀釋或企業(yè)稅收的上升。

落后產能強烈依賴于低工資卻不能提供高利稅。為什么我們認為戶籍制度改革可能會補貼落后產能？因為這部分企業(yè)的存在高度依賴于勞動力成本的下降。在享受戶籍制度改革帶來的境遇改善的同時，這部分企業(yè)卻由于效率低下、產業(yè)結構不合理，不能提供足夠的利稅去分擔改革所需要的巨大成本。所以，如果改革不能做到讓全部人收益，那么就相當于城鎮(zhèn)居民或部分高效益的企業(yè)通過自身損失來補貼落后產能，使其勉強生存、免于淘汰。這顯然是不符合國家產業(yè)政策調整目標的。

簡單推動戶籍改革，而不考慮戶籍改革對各利益群體帶來的不同影響，則會導致其與產業(yè)政策相沖突，加大戶籍改革的成本和弊端。不論是減少城鎮(zhèn)居民福利水平還是增加企業(yè)稅收，都不是長期有效的改革方式。只有通過產業(yè)改革提高城市的效率，將城市的高福利和高工資建立在城市經(jīng)濟體的高效率上，才能真正提升經(jīng)濟競爭力，避免“偽城市化”現(xiàn)象。

戶籍改革必須和產業(yè)政策協(xié)同搭配，發(fā)揮改革的組合效應

具體的產業(yè)政策和戶籍政策需要相協(xié)調。淘汰落后產能和產業(yè)升級都需要企業(yè)自身的動力和市場的壓力，而近年來外來農民工工資的上漲不但是其勞動成果的合理評價，同樣也是對沿海低端制造業(yè)、加工業(yè)轉型升級的促進。因此，戶籍制度改革必須與產業(yè)政策相適應，避免由于戶籍制度改革影響了產業(yè)升級政策的效果，補貼落后產能的同時也增加了高效產能的稅收負擔。

農業(yè)政策和戶籍政策需要相協(xié)調。繼續(xù)并大力推行農業(yè)現(xiàn)代化、產業(yè)化，并加大惠農支農的力度，提高農業(yè)收益，能夠提高農民外出務工的保留工資，促進提高城鎮(zhèn)的均衡工資水平，還能夠倒逼城市低端產業(yè)轉型升級，一箭多雕。只有諸多領域的改革配套跟進，才能保證戶籍制度改革能夠順利推進，不會違背產業(yè)升級的政策目標，影響城市經(jīng)濟體的穩(wěn)定發(fā)展和效率上升。由此，才能最大限度發(fā)揮戶籍制度改革的作用，切實提高居民的福利水平。

總之，戶籍改革必須和產業(yè)政策協(xié)同搭配，發(fā)揮改革的組合效應。尤為關鍵的是，我們需要避免戶籍制度改革對產業(yè)政策的影響，防止激進的改革政策影響產業(yè)升級和轉型。戶籍改革前必須切實提高農村經(jīng)濟發(fā)展水平，進一步推動農業(yè)現(xiàn)代化和產業(yè)水平，提高農民收入，從根本上消除城鄉(xiāng)二元制的土壤，減少城鄉(xiāng)生產力的差距，為戶籍改革提供必要的前提。同時，必須加快推動產業(yè)升級和轉型，切實完善勞動保障體系。在產業(yè)升級實現(xiàn)之前，戶籍制度改革必須循序漸進，逐步降低門檻，避免對落后產能形成補貼。

（作者單位：韓國崇實大學社會福祉研究院）

【參考文獻】

①《中華人民共和國戶口登記條例》，新華網(wǎng)，2001年5月25日。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習）   美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。