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大國(guó)新村
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鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)存在哪些法治難點(diǎn)

核心提示: 鄉(xiāng)村觀光是依托于農(nóng)業(yè)而發(fā)展起來(lái)的旅游業(yè),農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),旅游業(yè)是一種富有綜合性的服務(wù)產(chǎn)業(yè),兩種行業(yè)都有自己的主管部門,在國(guó)家法律和政策規(guī)定上有所不同,融合發(fā)展存在一些法律難點(diǎn),為了更好地適用政策法規(guī)、改善滯后的法律狀況,必須提出應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)中法律難點(diǎn)問(wèn)題的根本之策,補(bǔ)強(qiáng)法律層面的短板和不足,給鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)提供法律保障。

【摘要】鄉(xiāng)村觀光是依托于農(nóng)業(yè)而發(fā)展起來(lái)的旅游業(yè),農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),旅游業(yè)是一種富有綜合性的服務(wù)產(chǎn)業(yè),兩種行業(yè)都有自己的主管部門,在國(guó)家法律和政策規(guī)定上有所不同,融合發(fā)展存在一些法律難點(diǎn),為了更好地適用政策法規(guī)、改善滯后的法律狀況,必須提出應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)中法律難點(diǎn)問(wèn)題的根本之策,補(bǔ)強(qiáng)法律層面的短板和不足,給鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)   法律難點(diǎn)   破解    【中圖分類號(hào)】D922     【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 

改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家對(duì)農(nóng)村的發(fā)展給予了很多政策支持,制定了針對(duì)農(nóng)村的多種法律,用以規(guī)范農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序,推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順暢發(fā)展。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的背景下,鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)是農(nóng)村屈指可數(shù)的一個(gè)有效增長(zhǎng)點(diǎn)。然而,對(duì)于既屬于農(nóng)業(yè),又屬于旅游業(yè)的鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō),在法律層面上還存在看似應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整但法律又不能或不便做出調(diào)整的交叉點(diǎn)和難辦點(diǎn),因此分析當(dāng)前鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的法治難點(diǎn),尋找破解問(wèn)題的方法,已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)中存在的法治難點(diǎn)

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)法律規(guī)范不清,致使鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展存在無(wú)序性。我國(guó)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)現(xiàn)在正處于探索發(fā)展階段,各地沒(méi)有也不能照搬現(xiàn)成的發(fā)展模式,目前在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)方面沒(méi)有一個(gè)科學(xué)完整的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。究竟要如何開(kāi)發(fā)、如何配套、如何才能在兼顧農(nóng)業(yè)的同時(shí)又能發(fā)展好旅游,不同的地方是否需要有不同的標(biāo)準(zhǔn)、提供不同的服務(wù),這都是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問(wèn)題。而觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理方面與旅游業(yè)銜接較弱。鄉(xiāng)村觀光旅游是依托于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)生的一項(xiàng)新生事物,農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)分屬不同產(chǎn)業(yè),受現(xiàn)有法律約束范圍限制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歸農(nóng)業(yè)部門管、旅游經(jīng)營(yíng)歸旅游部門管,而具有農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)雙重屬性的鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)要涉及農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、土地、水利、環(huán)保等多方面,由于沒(méi)有明確的法律規(guī)范,致使鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收、經(jīng)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位或缺失,造成鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)設(shè)計(jì)出現(xiàn)雷同、功能不配套、布局不合理、粗放經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題,使得農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在一定的盲目性和無(wú)序性。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的雙重屬性,使其遭遇“有法難依”的窘境。農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)在各自法律的規(guī)范下而實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)營(yíng),但鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)既涉及農(nóng)業(yè),又涉及旅游業(yè),其雙重屬性的存在使得法律在規(guī)范、制約、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)有些力不能及,縱觀鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,即使“有法可依”也常常遭遇“有法難依”的困境。首先,“知法不全”是面向鄉(xiāng)村大眾層面亟需解決的問(wèn)題,有些鄉(xiāng)村觀光處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),村民法律意識(shí)淡薄,對(duì)旅游法的條款缺乏深入了解,在遭遇糾紛時(shí)不依法解決,更不懂地運(yùn)用法律維護(hù)自己權(quán)益;其次,“執(zhí)法不嚴(yán)”也突顯出鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在執(zhí)法主體上存在的缺陷,農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)都有執(zhí)法隊(duì)伍,但鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在發(fā)展中卻出現(xiàn)執(zhí)法主體不明、執(zhí)法力度不夠等情況。“令出多門”導(dǎo)致一些問(wèn)題互相推諉,更有部分鄉(xiāng)村出于地方利益保護(hù),縱容違法行為的存在;再者,“用法不精”也是鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的雙重屬性帶來(lái)的“頑疾”,對(duì)鄉(xiāng)村觀光中的一些具體事務(wù)缺乏針對(duì)性的對(duì)策,執(zhí)法籠統(tǒng)草率,僅僅治標(biāo),未能治本,常態(tài)監(jiān)管名有而實(shí)不至,致使違法行為屢屢死灰復(fù)燃,制約鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

部分法律缺位,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)、旅游特色弱化。從目前的實(shí)際情況看,多數(shù)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是農(nóng)民自發(fā)地發(fā)展起來(lái)的,他們的視野局限在本村、本鄉(xiāng)之內(nèi),宏觀上缺乏科學(xué)規(guī)劃和市場(chǎng)調(diào)查,加之部分法律缺位,立法機(jī)制幾乎空白,自然無(wú)法規(guī)范開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為,就出現(xiàn)了鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、由爭(zhēng)奪資金而引起的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。以鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)土地使用為例,土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)只是用來(lái)種糧食,在遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》承包土地不私自進(jìn)行買賣的法規(guī)的前提下,其他的可以自主調(diào)整,為達(dá)到盈利目的,鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)使用的土地許多被非法濫用了,在大片良田沃土的觀光農(nóng)園內(nèi),挖開(kāi)一片地,蓋個(gè)小賣部,既能賺錢,又方便游客需要。大片土地被休閑娛樂(lè)、住宿、停車和交通等非農(nóng)設(shè)施占用。這樣一來(lái),在旅游淡季,非農(nóng)設(shè)施影響耕種、農(nóng)業(yè)園慘淡經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi);由于缺乏法制監(jiān)管,部分觀光農(nóng)業(yè)大興土木、過(guò)分依賴非自然技術(shù)手段,又破壞了農(nóng)業(yè)田園應(yīng)有的恬靜、質(zhì)樸、自然的風(fēng)光、造成鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)區(qū)域特色缺失,缺乏吸引力。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)法治難點(diǎn)的破解之道

事實(shí)上,鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)既要從旅游角度認(rèn)識(shí),也要從農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式上來(lái)認(rèn)識(shí)。農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)兩種產(chǎn)業(yè)互融共存,在保持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)基本形態(tài)的同時(shí),也保護(hù)了鄉(xiāng)村風(fēng)貌、增強(qiáng)了城鄉(xiāng)互動(dòng)。因此,針對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)存在的法律難點(diǎn),有必要研究其破解之道,促進(jìn)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

首先,加快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)體系,做到權(quán)責(zé)明確。各地區(qū)、各有關(guān)部門要提高對(duì)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)雙重屬性的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化發(fā)展觀光旅游和融合性產(chǎn)業(yè)的觀念,把鄉(xiāng)村觀光旅游作為農(nóng)業(yè)發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)加以培育和重點(diǎn)扶持,把鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中去,制定適用于鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)體系,積極引導(dǎo),編制和調(diào)整鄉(xiāng)村觀光項(xiàng)目規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃等,通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局,消除兩種產(chǎn)業(yè)之間的隨意性、盲目性和無(wú)序性。充分考慮鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展需要,抓緊鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的綜合立法,消除法律沖突,實(shí)現(xiàn)功能配套,對(duì)于觀光旅游市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目從業(yè)規(guī)范等專項(xiàng)法規(guī)加快制定,使相關(guān)法律法規(guī)日益完善,消除推諉塞責(zé)漏洞,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明,不斷完善相關(guān)法律法規(guī),改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的粗放經(jīng)營(yíng)模式。

其次,構(gòu)筑依法辦事的人文環(huán)境,做到法之必行。在推行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái),大量財(cái)政資金伴隨著各種強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)等優(yōu)惠政策流入農(nóng)村地區(qū),加上鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)潛在的巨大市場(chǎng)前景,吸引了更多社會(huì)資本注入,為發(fā)展鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)提供了良好條件。然而,農(nóng)業(yè)與旅游屬于兩個(gè)不同產(chǎn)業(yè),其最大的區(qū)別是,一個(gè)要解決人們的溫飽問(wèn)題,一個(gè)是滿足人們的精神需求。因此,在客觀上就要求二者和諧統(tǒng)一、規(guī)范有序。鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)遵守法律規(guī)范、有法必依才是其發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)前提。在這種客觀情形下,構(gòu)筑依法辦事的人文環(huán)境、促進(jìn)法律的推行和適用是非常必要的。一要切實(shí)做好新形勢(shì)下的法制宣傳教育工作,引導(dǎo)村民知法懂法,將依法辦事貫穿于整個(gè)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程中,端正思想,徹底摒棄錯(cuò)誤觀念,切實(shí)做到“依法辦事”;二要對(duì)現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理體制加以改革,使其不斷完善,對(duì)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的執(zhí)法主體加以明確,從而堵塞管理漏洞,使“執(zhí)法不規(guī)范”行為得到有效遏制;三要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門、機(jī)關(guān)、干部以身作則、法之必行,自覺(jué)遵守和維護(hù)國(guó)家法律,給鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)好隊(duì)、帶好頭,防止鄉(xiāng)村違法行為出現(xiàn)。

最后,重新修訂相關(guān)法律章程,做到內(nèi)化于心、外化于行。鑒于我國(guó)耕地在城市化進(jìn)程中被大量占用,糧食自給率明顯下降,鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)要盡量不占用糧食生產(chǎn)用地,積極利用荒坡、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游。2014年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提到:“在符合規(guī)劃和用地管制的前提下,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦旅游企業(yè)。”因此,為促進(jìn)農(nóng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)行的一些土地登記、土地定級(jí)估價(jià)和土地用途分類等有關(guān)土地的法律章程應(yīng)該進(jìn)行重新修訂,使之適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著土地使用制度改革的深入,在不占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的前提下,制定和修訂土地使用法規(guī),使之既有利于糧食、蔬菜生產(chǎn)用地的保護(hù),又有利于鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)的發(fā)展。同時(shí),還可以考慮制定國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式的《農(nóng)村土地使用管理辦法》和農(nóng)村土地管理規(guī)程,使鄉(xiāng)村土地管理工作更加科學(xué)規(guī)范。

(作者為中共張家口市委黨校副教授)

【參考文獻(xiàn)】

①吳天琪:《我國(guó)觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策》,《山東農(nóng)業(yè)》 ,2002年第9期。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸(見(jiàn)習(xí)) 

美編/王夢(mèng)雅(見(jiàn)習(xí))

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[責(zé)任編輯:宋睿宸]
標(biāo)簽: 觀光農(nóng)業(yè)   難點(diǎn)   法治   鄉(xiāng)村