財政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財政事權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各盟市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各盟市的公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預(yù)算收入年度增長率=（本年公共財政預(yù)算收入－上年公共財政預(yù)算收入）/上年公共財政預(yù)算收入×100%

公共財政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財政預(yù)算收入－本年公共財政預(yù)算支出|/本年公共財政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各盟市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映各盟市的參與能力。

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟、財政學(xué)、公共管理四個領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及內(nèi)蒙古12盟市現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際。指標(biāo)權(quán)重的計分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對同一層級的指標(biāo)進行兩兩比較（如果專家認為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計1分，乙指標(biāo)不計分）。在這一過程中，一個指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。

數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理

為了增強測評結(jié)果的科學(xué)性和可比性，在對指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇和設(shè)定過程中，我們采用了此前測評研究中連續(xù)應(yīng)用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù)，對七個二級指標(biāo)數(shù)據(jù)分別進行了無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下：

該功效函數(shù)中，d是量化后的得分，我們將其區(qū)間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標(biāo)數(shù)據(jù)的實際統(tǒng)計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越強），滿意值取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值，不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后，就可將各指標(biāo)數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。因此，在我們構(gòu)建的中國地方治理能力評價體系中，財政收支平衡能力的觀測值越大，得分越低；其他六個二級指標(biāo)則相反，觀測值越大，得分越高。

有必要指出的是，依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對結(jié)果，前述七個二級指標(biāo)數(shù)據(jù)的最小值和最大值會影響各盟市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的地市樣本量，可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標(biāo)的最大值和最小值發(fā)生變化，各盟市治理能力的最終得分也會發(fā)生變化。但是，這并不會對各盟市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響，也就是原有各盟市治理能力的先后排序?qū)⒈３植蛔儭?/p>

測評結(jié)果及各盟市今后提升治理能力的重點路徑

結(jié)合各二級指標(biāo)得分及其權(quán)重，我們分別計算了12盟市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個分項治理能力得分，并依據(jù)四個分項治理能力得分由高到低分別對12盟市進行了排名；再結(jié)合四個一級指標(biāo)的權(quán)重，我們進一步計算了12盟市治理能力的總得分，并依據(jù)總得分的由高到低對12盟市進行了排名。通過對各盟市各級指標(biāo)得分及排名進行比較，分析了各盟市在治理能力建設(shè)方面的突出亮點，找出了其中存在的問題，進而根據(jù)各盟市存在的具體問題，提出了其今后進一步提升治理能力的對策建議。

包頭：治理能力綜合得分在12盟市中排在首位，人均GDP水平排在第3位，屬于治理能力和人均GDP排名均靠前的地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力、調(diào)控能力和財政能力（分別位列第1、第 4和第4）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市參與能力處于下游水平（位列第11）。為此對于包頭市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構(gòu)，是其今后進一步提升治理能力的重點。

烏海：治理能力綜合得分在12盟市中位列第2，人均GDP排在第4位，屬于治理能力和人均GDP排名均靠前的地市。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力、調(diào)控能力、財政能力和參與能力（分別位列第4、第 3、第3和第4）。但進一步分析財政能力下的兩個二級指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，雖然該市財政收支平衡能力排在第1位，但其財政收入增長能力排在第5位。為此對于烏海市，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善各種稅收政策和優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高財政收入增長水平，是其今后進一步提升治理能力的重點。

呼倫貝爾：治理能力綜合得分在12盟市中位列第3。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有較高的保障能力和參與能力（分別位列第3和第5）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市調(diào)控能力和財政能力排名中等（均位列第7）。通過進一步分析財政能力下的兩個二級指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，該市財政能力排名中等主要與其財政收支平衡能力較低有關(guān)。為此對于呼倫貝爾市，制定更為科學(xué)的財政支出規(guī)劃繼而促進財政收支的平衡，是其今后進一步提升治理能力的重點。

呼和浩特：治理能力綜合得分在12盟市中位列第4。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有排名中等的調(diào)控能力和排名靠前的財政能力（分別位列第6和第1）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市的保障能力和參與能力較低（分別位列第9和第8）。通過進一步分析保障能力下的三個二級指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，該市保障能力較低，與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保率較低均有關(guān)（均位列第9）。為此對于呼和浩特市，進一步提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保率，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構(gòu)，是其今后進一步提升治理能力的重點。

鄂爾多斯：治理能力綜合得分在12盟市中位列第5。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該市具有較高的調(diào)控能力和參與能力（均位列第1）。但比較分析結(jié)果還顯示，該市保障能力和財政能力排名靠后（均位列第11）。通過進一步分析保障能力和財政能力下的五個二級指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)，鄂爾多斯市的保障能力偏低，與其養(yǎng)老、醫(yī)療保險參保率和失業(yè)保險覆蓋率均偏低有關(guān)；該市財政能力偏低，主要與其財政收入增長能力偏低有關(guān)。為此對于鄂爾多斯市，提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保率和失業(yè)保險的覆蓋率，同時通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善各種稅收政策和優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高財政收入增長水平，是其今后進一步提升治理能力的重點。