概括而言，從我國人口近期在空間布局上的變化可以得出以下結(jié)論：

一是隨著我國向更高發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型，人口將持續(xù)向大城市積聚，空間集聚度將進一步提高。這符合資源要素空間配置的基本規(guī)律和效率原則。由于發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將向更高層次調(diào)整升級，新業(yè)態(tài)、新模式將帶動資源要素在空間上的重組，這一重組在新的技術(shù)背景下不僅會發(fā)生在某個地區(qū)內(nèi)部，更多地將出現(xiàn)在區(qū)域之間，而新的要素組合更可能出現(xiàn)在結(jié)構(gòu)多元化的大城市，并由此創(chuàng)造更多的發(fā)展機會，這必然會吸引更多的人口向其聚集，而積聚產(chǎn)生的規(guī)模效益遞增效應又會進一步增強該地區(qū)的吸引力，形成更大規(guī)模的積聚。

二是長期來看，人口空間布局的調(diào)整方向是由經(jīng)濟活動的空間布局所決定，經(jīng)濟在空間上的積聚必然會帶動人口的積聚?，F(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟之間出現(xiàn)了新的分化，總體表現(xiàn)為南北地區(qū)之間、中部和東北地區(qū)之間的分化，服務(wù)型經(jīng)濟主導的地區(qū)與資源型或者重化工業(yè)主導的地區(qū)之間的分化。人口在空間上所呈現(xiàn)出的流動趨勢與經(jīng)濟空間布局的變化基本一致。以往人口主要由西向東的流動，隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的加快，已開始改變。東部有一些地區(qū)由于轉(zhuǎn)型滯后，經(jīng)濟增長動力減弱，也顯現(xiàn)出人口流出趨勢。這表明人口空間的分布與流向在更大程度上取決于市場配置資源的力量，對于缺少經(jīng)濟基礎(chǔ)的地區(qū)，依靠行政力量很難扭轉(zhuǎn)人口流出的趨勢。

把握人口空間布局演變的基本規(guī)律，及時調(diào)整優(yōu)化區(qū)域政策

人口作為最基本的經(jīng)濟要素，在空間布局上的調(diào)整實際上是要素優(yōu)化組合、效率改進的途徑。在此過程中，將衍生一些新的區(qū)域問題和矛盾，需要及時采取措施加以應對。另一方面，要客觀認識人口空間布局變化的利弊，順應其內(nèi)在的配置規(guī)律，盡快調(diào)整與之不相適應的區(qū)域政策，放大人口空間布局調(diào)整的積極效應，主要建議如下：

為各類人口流動創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境，提高人口與經(jīng)濟活動空間布局上的一致性

經(jīng)濟活動在空間上的集聚是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中不可違背的規(guī)律，人口向經(jīng)濟發(fā)展較好地區(qū)的流動也是要素空間配置的基本規(guī)律之一，并且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城市之間經(jīng)濟的分化，城市間人口流動將日益增強，不僅是就業(yè)人口的流動，還會帶動更多就業(yè)家庭人口的流動。如果為了部分地區(qū)的短期目標，違背這一內(nèi)在的人口流動機制，采取一些短視的政策措施，就會造成區(qū)域差距擴大，留守兒童、空巢老人增多等社會問題。因此，要為各類人口的流動創(chuàng)造更寬松的政策環(huán)境，既包括消除勞動力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的壁壘，也包括為兒童、老年人等家庭人口跨區(qū)域的遷移創(chuàng)造條件。這樣至少有利于實現(xiàn)兩方面的政策目標：一是通過人口的流動來緩解區(qū)域經(jīng)濟分化加劇所帶來的區(qū)域差距擴大，促進區(qū)域之間的共享發(fā)展；二是通過人口的流動，釋放公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效應，提高國家公共財政和公共服務(wù)資源的整體利用效率，降低整個社會公共服務(wù)的供給和運行成本。

具體建議包括：全面推進以居住地為基礎(chǔ)的人口管理制度改革。利用信息技術(shù)，加強跨地區(qū)跨部門人口基礎(chǔ)信息的整合與銜接，逐步將就業(yè)、子女入學、社保、醫(yī)保等基本公共服務(wù)納入到統(tǒng)一的居住證管理平臺，確?？绲貐^(qū)流動的各類人口在居住地也能平等享受到國家提供的各項基本公共服務(wù)。此外，由于城鎮(zhèn)化水平的提高，不僅要關(guān)注城鄉(xiāng)之間的人口流動，還要更加關(guān)注不同城市之間的人口流動問題。加強城市之間、城鄉(xiāng)之間社會保障標準的銜接，為實現(xiàn)各類社會保障異地的轉(zhuǎn)移接續(xù)應盡快取消戶籍遷移的限制。推動不同地區(qū)之間從業(yè)資格、職稱評定等各類標準的互認，減少跨地區(qū)就業(yè)的壁壘。

加快構(gòu)建有效的財政平衡機制，緩解地方的財政壓力

從國際經(jīng)驗來看，人口空間分布的調(diào)整以及跨區(qū)域流動性的加強，對不同地區(qū)最核心的影響就是“財政壓力”。對于人口流出地，由于勞動力減少，經(jīng)濟發(fā)展缺少新的動力。財政收入減少，在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障方面要面臨著更大的財政壓力。對于人口流入地，由于人口短期內(nèi)快速擴張，對就業(yè)、教育、住房、公共交通等方面的公共服務(wù)需求迅速增大，同樣也會帶來較大的財政壓力。而我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付和公共資源的配置是以戶籍人口和戶籍所在地為基本單元，資源配置與人口空間流向不一致，在實踐過程中就造成了地方財政支出責任與區(qū)域?qū)嶋H人口之間，以及資源支配能力與公共服務(wù)需求之間不對等的雙重矛盾。因此，需要在優(yōu)化不同層級政府之間的財政支出責任基礎(chǔ)上，建立有效的財政平衡機制，充分保障流出地的留守人口和流入地的遷入人口應享受的各項基本公共服務(wù)。對于養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等可轉(zhuǎn)移的財政支出責任應歸屬于更高層級政府，建立全國統(tǒng)一的社會保障體系，從根本上解決流出地無能力提供基本公共服務(wù)而流出地又不愿提供服務(wù)的矛盾。鑒于我國人口向省內(nèi)大城市集中的趨勢，可首先在省內(nèi)建立財政平衡機制，更好地平衡人口流出地和流入地提供公共服務(wù)的財政能力。

重視發(fā)揮大城市的積聚效應，弱化以規(guī)模控制為目標的區(qū)域政策

大城市由于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場需求結(jié)構(gòu)更加多元，相比中小城市具備更強的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和應對轉(zhuǎn)型風險的能力。新的產(chǎn)業(yè)部門，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，更適宜于在綜合性的經(jīng)濟城市中成長，也符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。但由于城市規(guī)模擴大之后所產(chǎn)生的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境等問題，造成了人們對大城市認識上的誤區(qū)，出臺了一系列以“業(yè)”控人、以“房”控人、提高落戶門檻等“控制城市規(guī)模”的政策。這些政策并非治本之策，還制約了大城市集聚效應的有效發(fā)揮，并引發(fā)了新的社會問題，如“群租房”、外來人口無法公平享有基本社會福利、交通擁堵區(qū)域擴大化等。

因此，需要重新認識人口空間布局的基本規(guī)律，將政策以控制城市規(guī)模為導向轉(zhuǎn)為如何優(yōu)化政策工具，減少規(guī)模擴大過程中的負面影響，更好地發(fā)揮大城市在推動國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的作用。

盡可能減少對低端勞動力遷入的歧視性政策。城市健康可持續(xù)的發(fā)展，包括創(chuàng)新能力的提升，不僅需要高端人才，也需要各層次的勞動力。如果通過政策限制某一群體的流入，就會人為加劇勞動力供給和需求的矛盾，產(chǎn)生大量非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)居住區(qū)，增加社會不穩(wěn)定的潛在因素。

盡快改革公共資源以行政區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)的配置方式。可借鑒國際經(jīng)驗，當增量人口超過一定規(guī)模之后（通常是30～50萬），要適當增加公共資源的配置，緩解大城市人口規(guī)模擴大與公共資源供給嚴重不足的矛盾。

加快推進區(qū)域規(guī)劃制度的改革，適應人口結(jié)構(gòu)空間分布的變化

由于高鐵、高速公路等現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)體系的快速發(fā)展，以特大城市為核心的城市群或者城市綿延帶將成為我國人口空間分布上的主要聚集區(qū)域。并且，人口在城市群內(nèi)部的分布將隨著經(jīng)濟活動的空間分工和要素成本的變化而出現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)上的分化，即在城市群內(nèi)部出現(xiàn)人口居住空間、就業(yè)空間和公共服務(wù)空間的分離，由此對跨行政區(qū)的通勤交通，跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給等產(chǎn)生更大的需求，亟需加快推進區(qū)域規(guī)劃制度的改革。突破條塊限制，以城市群/大都市區(qū)為基本空間規(guī)劃單元，加強城市群/大都市區(qū)內(nèi)部的功能分區(qū)規(guī)劃。建立人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、資源環(huán)境等重要規(guī)劃信息的共享與溝通機制，促進不同行政區(qū)之間經(jīng)濟社會、城市發(fā)展、國土利用等領(lǐng)域規(guī)劃的有效對接和相互兼容。推動公共服務(wù)資源布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等跨行政區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃。加快大城市公共服務(wù)資源空間布局的優(yōu)化，緩解城市遠郊區(qū)公共服務(wù)資源供給與不斷增長的人口之間的突出矛盾。

【本文作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部第二研究室副主任、研究員】