作者：清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)　周 琪；中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院美國(guó)研究所助理研究員 付隨鑫

美國(guó)國(guó)債是由財(cái)政部代表聯(lián)邦政府發(fā)行的公債，可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國(guó)政府和投資者、美聯(lián)儲(chǔ)、共同基金、州與地方政府、銀行、保險(xiǎn)公司和個(gè)人等，政府持有者包括230多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。2016年9月美國(guó)2016財(cái)年結(jié)束之際，美國(guó)國(guó)債高達(dá)19.5萬(wàn)億美元，是其GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的106%、財(cái)政收入的6倍，相當(dāng)于平均每個(gè)美國(guó)人欠下了6萬(wàn)美元債務(wù)。預(yù)計(jì)奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)，美國(guó)國(guó)債將突破20萬(wàn)億美元大關(guān)。美國(guó)政府債臺(tái)高筑已經(jīng)積重難返。高額債務(wù)凸顯美國(guó)制度缺陷，不僅制約著美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不利影響。

美國(guó)國(guó)債發(fā)展的三個(gè)階段和當(dāng)前的新特點(diǎn)

歷史上，美國(guó)國(guó)債的漲落大致可分為三個(gè)階段。

第一階段是從建國(guó)到大蕭條時(shí)期（1776年—1933年）。建國(guó)之初，剛結(jié)束獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的美國(guó)國(guó)庫(kù)空虛、債務(wù)累累，財(cái)務(wù)狀況瀕臨崩潰。第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓成功實(shí)行一系列財(cái)政政策，很快降低了債務(wù)水平，重建了美國(guó)在國(guó)內(nèi)外的信用，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛奠定了重要基礎(chǔ)。直到大蕭條時(shí)期，美國(guó)國(guó)債都處于較低水平，很多時(shí)候僅占GDP的10%左右。

第二階段是從羅斯福新政到里根上臺(tái)前（1933年—1980年）。羅斯福新政使美國(guó)國(guó)債水平提升到當(dāng)時(shí)GDP的40%，隨之而來(lái)的第二次世界大戰(zhàn)則使美國(guó)國(guó)債激增到GDP的近120%，這一比例創(chuàng)造了美國(guó)歷史上的最高紀(jì)錄。戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)債規(guī)模一路下降，到1980年只占GDP的32.5%。由于政府規(guī)模的擴(kuò)大和社會(huì)保障制度的建立，這一時(shí)期美國(guó)的國(guó)債水平總體上遠(yuǎn)高于第一階段。

第三階段是從里根執(zhí)政起持續(xù)至今（1981年至今）。里根政府大量舉債，到1985年美國(guó)的外債總額超過(guò)了內(nèi)債，美國(guó)也從凈債權(quán)國(guó)變?yōu)槭澜缟献畲蟮膬魝鶆?wù)國(guó)，結(jié)束了自1914年以來(lái)長(zhǎng)達(dá)70年作為凈債權(quán)國(guó)的歷史。里根政府以后，美國(guó)國(guó)債以驚人的速度增長(zhǎng)。奧巴馬政府第一任期的國(guó)債增量甚至超過(guò)6萬(wàn)億美元。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，海外持有的美國(guó)債券規(guī)模和所占比重逐年增加，美國(guó)債券發(fā)行量占到世界債券總量的32%。

目前的美國(guó)國(guó)債有三個(gè)新特點(diǎn)。第一，此輪美國(guó)國(guó)債規(guī)模的增長(zhǎng)已持續(xù)30多年時(shí)間，至今未見(jiàn)減緩。相比之下，羅斯福新政和二戰(zhàn)期間的國(guó)債增長(zhǎng)只持續(xù)10年左右，且主要發(fā)生在戰(zhàn)爭(zhēng)等特殊時(shí)期。第二，此輪增長(zhǎng)的起點(diǎn)比以往高得多，從一開(kāi)始國(guó)債規(guī)模就達(dá)到GDP的30%多。第三，近30多年間，除了克林頓政府后期，美國(guó)政府常年保持巨額財(cái)政赤字，導(dǎo)致國(guó)債積累速度明顯高于以往。從美國(guó)建國(guó)到1980年，其國(guó)債總量只有近1萬(wàn)億美元，但到1995年就達(dá)到5萬(wàn)億美元，2008年達(dá)到10萬(wàn)億美元，2016年很可能突破20萬(wàn)億美元。

美國(guó)政府債臺(tái)高筑的原因

美國(guó)政府債臺(tái)高筑積重難返，究其原因，除了戰(zhàn)爭(zhēng)支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)兩大傳統(tǒng)因素，還有更深層次的制度缺陷。

兩大傳統(tǒng)原因：戰(zhàn)爭(zhēng)支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。美國(guó)國(guó)債水平的歷史曲線有幾個(gè)明顯的峰值，分別出現(xiàn)在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、南北戰(zhàn)爭(zhēng)、一戰(zhàn)、大蕭條、二戰(zhàn)、里根當(dāng)政（冷戰(zhàn)高峰時(shí)期）、“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”和2008年國(guó)際金融危機(jī)之后?？梢?jiàn)，美國(guó)國(guó)債激增大都是由戰(zhàn)爭(zhēng)支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的。

新的刺激因素：社會(huì)項(xiàng)目支出膨脹。羅斯福新政后，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，各種社會(huì)項(xiàng)目支出持續(xù)膨脹，占財(cái)政支出的比重由1947年的10%擴(kuò)大到現(xiàn)在的2/3，每年高達(dá)2.7萬(wàn)億美元。現(xiàn)在，美國(guó)社會(huì)項(xiàng)目支出仍在繼續(xù)增長(zhǎng)，成為國(guó)債激增的新的刺激因素。

治理制度缺陷：花錢買政績(jī)。羅斯福新政以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)治理大體采用凱恩斯主義，在經(jīng)濟(jì)衰退年份增加財(cái)政赤字應(yīng)對(duì)衰退，在經(jīng)濟(jì)繁榮年份增加財(cái)政盈余防范過(guò)熱。但即使在經(jīng)濟(jì)繁榮年份，政客們?yōu)榱苏?jī)往往也傾向于一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對(duì)財(cái)政赤字和債務(wù)，但那主要發(fā)生在民主黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，而在里根和小布什政府時(shí)期，債務(wù)都達(dá)到了空前規(guī)模。而且，美國(guó)兩黨政治爭(zhēng)斗愈演愈烈，動(dòng)輒就拿債務(wù)上限問(wèn)題威脅對(duì)手，更是增加了國(guó)債市場(chǎng)的不確定性。這暴露了美國(guó)政黨制度在經(jīng)濟(jì)治理方面的內(nèi)在缺陷。