【摘要】法治政府的權(quán)力，既要具備管理公共事務(wù)的基本能力，也要達(dá)到規(guī)范性的基本要求。權(quán)力為民，要超越“強力與服從”的傳統(tǒng)關(guān)系邏輯，內(nèi)聚高度的政治自覺和權(quán)力德性，并在民主政治實踐中實現(xiàn)協(xié)同治理，從而充分調(diào)動權(quán)力系統(tǒng)的集體行動效能，彰顯現(xiàn)代法治政府的先進性。
【關(guān)鍵詞】法治政府 規(guī)矩意識 協(xié)同治理
【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
從社會系統(tǒng)學(xué)的視界考察，法治政府是政治生態(tài)系統(tǒng)，是關(guān)系系統(tǒng)，是有意識的行動系統(tǒng)，是具有理想信念的目的系統(tǒng)。它的法律規(guī)范旨趣也不能等同于普通社會行為系統(tǒng)簡單的“不違法”，抑或簡單的守法要求，而應(yīng)該具備特有的德性、規(guī)范性、創(chuàng)造性以及協(xié)同性相統(tǒng)一的四位一體的政治品格。
規(guī)矩意識：權(quán)力德性的內(nèi)生參量
規(guī)矩意識是權(quán)力德性塑造與形成的內(nèi)生參量。首先，基于法律規(guī)范對德性與習(xí)慣之不能，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。“法律所追求的不是道德上的‘最好’，而是道德上的‘不壞’——對利益的定紛止?fàn)?，禁止侵害個體合法利益，它的功能主要不在揚善，而在于除惡、禁惡……從制度而言，法律對非人與不愛也無可奈何。”從組織行為學(xué)角度看，政府系統(tǒng)的行為是相對宏觀的組織行為，權(quán)力者個體的行為是相對微觀的組織行為。就習(xí)慣而言，它同樣是行為德性的外在表現(xiàn)，由于人作為權(quán)力行為主體，“并非如同一臺精密高效的計算機那樣，依據(jù)最優(yōu)的算計而進行決策；相反，他們在多數(shù)情況下是依賴行為習(xí)慣而進行互動交易的。習(xí)慣作為一種重復(fù)和行為的復(fù)制，可以免去或降低人們在類似情形中重復(fù)進行的信息搜尋和交易成本”。故而，良好的習(xí)慣是行為德性的有益成分。
其次，基于法律的有限性事實，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。法律不是規(guī)范政府權(quán)力的唯一途徑。一方面，法律的作用范圍是有限的，如在思想、信仰以及大量私人生活等方面往往無能為力；另一方面，法律調(diào)整只是關(guān)系調(diào)整方式之一，并且效果也并不總能達(dá)到預(yù)期，也并不能長久管用。不僅如此，道德是調(diào)整行為關(guān)系的總和，也是法律的原始基礎(chǔ)，法律無法窮盡道德范疇，法治必須與德治同行。從權(quán)力的來源分析，權(quán)力并不完全由法律授予。由于一些并非由法律授予的權(quán)力客觀存在，與此相應(yīng)的非法定的權(quán)力行為主要依賴于主體規(guī)矩意識的導(dǎo)向，從而內(nèi)聚形成權(quán)力德性。
最后，基于法律的制度理性，權(quán)力德性主要依靠主體規(guī)矩意識的養(yǎng)成。法律是用于支配特定行為模式和相互關(guān)系的，它對政府的行為要求是“法無授權(quán)不可為”，從而對能動的權(quán)力賦予理性。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為“契約人”表現(xiàn)為有限理性，不過，“契約人”是以機會主義假設(shè)為前提的，意味著行為人是自利的、損人利己的，如果我們將權(quán)力主體定義為“契約人”，則與我們權(quán)力為民的基本性質(zhì)不相符。純粹的“制度性控制”是機械控制論，有悖于權(quán)力主體的意識特征和能動創(chuàng)造性。在法治政府的權(quán)力關(guān)系中，必須牢固樹立指導(dǎo)權(quán)力行為的規(guī)矩意識，從而建構(gòu)起法律與權(quán)力彼此信任的可能。
行為規(guī)范：權(quán)力秩序的基本要求
規(guī)范權(quán)力行為是由法治政府的系統(tǒng)特性所決定的。權(quán)力組織系統(tǒng)行動者的行為是非線性的，具有內(nèi)在的隨機性，即混沌性。權(quán)力系統(tǒng)是復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)，權(quán)力行為規(guī)范的困難和復(fù)雜性，從邏輯上源于個人和集體行動者的自由和混沌性。換言之，“契約人”的自利性和權(quán)力行為的自由余地以及混沌性和不確定性是客觀存在的，這就決定了權(quán)力需要由制度加以規(guī)范?；跈?quán)力系統(tǒng)普遍和內(nèi)在的混沌性，在其表面的秩序下隱藏著巨大的無序，只有按照既定的規(guī)則進行選擇，權(quán)力行為才會形成有規(guī)律的權(quán)力秩序。盡管法律的存在并不意味著每個成員都會服從，但至少法律可以減少權(quán)力系統(tǒng)中行動者的不確定性，用系統(tǒng)語言表達(dá)就是減少權(quán)力系統(tǒng)的熵，即降低權(quán)力行動者“自私得以實現(xiàn)的程度”。不過，法律的普遍適用性必然要面臨具體權(quán)力行為的不確定性難題。面對這一難題，法律不能僅從行動者本人作為起點著手進行行為規(guī)制，還要從權(quán)力組織系統(tǒng)角度，建構(gòu)整體的行為規(guī)范框架。
規(guī)范權(quán)力行為是權(quán)力系統(tǒng)自我維持和發(fā)展的內(nèi)在要求。人們通常對為什么要規(guī)范權(quán)力并不含糊，其核心理由大致包括以下三個方面：其一，基于“權(quán)力源于權(quán)利的部分讓渡”“權(quán)力屬于人民”“權(quán)力源于權(quán)利”“權(quán)力服從并服務(wù)于權(quán)利”“權(quán)力是保障權(quán)利的手段”等基本共識，權(quán)力必須受制于權(quán)利。其二，盡管權(quán)力本身并無好壞之分，但基于權(quán)力擴張、異化和失序之潛在危險，人們擔(dān)憂其“惡性”復(fù)燃，必須通過對權(quán)力的制約達(dá)到自我保護之目的；其三，基于社會發(fā)展的客觀規(guī)律，隨著公民社會的崛起，規(guī)范權(quán)力是發(fā)展民主政治的需要。這些理由固然正當(dāng)，但總體上局限于控權(quán)思維，將權(quán)力置于被動受控地位，尚不夠充分。
事實上，任何社會系統(tǒng)的維持和發(fā)展，都不是由外因決定的，起決定性作用的是內(nèi)生動力。對于權(quán)力系統(tǒng)而言，其維持和發(fā)展同樣具有內(nèi)生需要，包括自我控制和調(diào)節(jié)，或稱為權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的“自為控制”。這種“自為控制”即是自我規(guī)范，它關(guān)系到權(quán)力系統(tǒng)自身的興衰。有學(xué)者研究認(rèn)為，導(dǎo)致權(quán)力系統(tǒng)衰退的原因主要源于權(quán)力本身：一是權(quán)力系統(tǒng)自身目標(biāo)與掌權(quán)者個人角色意識的蛻變，二是權(quán)力系統(tǒng)規(guī)模的膨脹（這被稱為帕金森定律），三是過度專業(yè)化、復(fù)雜化，四是權(quán)力自我擴張本能，五是自我封閉和保守。概言之，權(quán)力德性的喪失、權(quán)力欲和邊界的擴張、權(quán)力領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化等內(nèi)在因素，是權(quán)力系統(tǒng)維持與發(fā)展的關(guān)鍵，權(quán)力必須經(jīng)由法律的規(guī)范實現(xiàn)“自為控制”。
協(xié)同治理：權(quán)力實施的公共理性
在法治理念下，權(quán)力似乎逐漸成為與法律爭鋒的“對立物”，對于權(quán)力者，法律也往往按其行動邏輯不留死角地加以規(guī)制。這種思路有悖于政府作為社會自組織系統(tǒng)的基本規(guī)律，將處理公共事務(wù)的能力作為一種私有物對待，同樣缺乏公共理性。
僵化封閉并不是權(quán)力邊界的固有特征。“對于復(fù)雜系統(tǒng)，特別是有機系統(tǒng)，不同分系統(tǒng)之間擁有共同的組成部分不僅是難以避免的，而且往往是必要的，不同分系統(tǒng)之間沒有截然分明的分界線正是系統(tǒng)有機性的基本表現(xiàn)”。在真實的世界里，權(quán)力系統(tǒng)沒有必要存在著徑渭分明的邊界，許多系統(tǒng)具有模糊和滲透性邊界。而且，我們所看到的系統(tǒng)不只是層級性的系統(tǒng)，而是交迭的系統(tǒng)：一種系統(tǒng)的要素不只是構(gòu)成了具有自身要素的子系統(tǒng)，它同時也可能是其他系統(tǒng)的要素。因此，權(quán)力系統(tǒng)作為復(fù)雜的社會系統(tǒng)，不同結(jié)構(gòu)（子系統(tǒng)）之間不可能是完全界限分明的，這是由系統(tǒng)協(xié)同關(guān)系所決定的。
協(xié)同治理是權(quán)力實施擺脫“囚徒困境”的現(xiàn)實路徑。從社會自組織系統(tǒng)行為模式看，權(quán)力系統(tǒng)盡管有一套的整體行為規(guī)范或是遵循統(tǒng)一的法律法規(guī)、紀(jì)律或是慣例。但是，從微觀上看，權(quán)力子系統(tǒng)尤其個體具有獨立決策的能力。同一層級的微觀權(quán)力行動和決策是并行的，而且這種微觀決策在主觀上往往只關(guān)注它自己的行為。實際上，“組織邊界”的可滲透性和流動性表明，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)各要素絕不是不相干的、獨立的，其關(guān)系是十分緊密的，任何一個子系統(tǒng)的變化都會通過功能耦合網(wǎng)傳遞到整個系統(tǒng)。
協(xié)同治理不是簡單的合作方式，而是基于協(xié)同理論的管理理念。對于政府的權(quán)力系統(tǒng)而言，核心要義是彌補權(quán)力領(lǐng)域結(jié)構(gòu)化特征的不足，促進多維權(quán)力領(lǐng)域相互聯(lián)系，相互依存、共同行動、共擔(dān)風(fēng)險，形成既相對獨立又緊密關(guān)聯(lián)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，提高治理能力和績效，并在相互監(jiān)督與制約中公正用權(quán)，防止權(quán)力的濫用。協(xié)同治理是現(xiàn)代法治政府的理性選擇，是權(quán)力實施的理性品格。建立協(xié)同治理的制度保障體系無疑是政府法治化進程中不可忽視的建設(shè)性內(nèi)容，既要調(diào)整權(quán)力的隸屬關(guān)系，也要調(diào)整權(quán)力的協(xié)同關(guān)系；既要保持權(quán)力系統(tǒng)合理的結(jié)構(gòu)化邊界，又要防止權(quán)力領(lǐng)域功能邊界的阻遏。
（作者為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2013級博士研究生，長江師范學(xué)院副教授）
【參考文獻(xiàn)】
①李海青：《公民、權(quán)利與正義》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年。
②洪名勇編：《制度經(jīng)濟學(xué)》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2012年。
責(zé)編/溫祖俊 美編/王夢雅
