隨著新一代信息技術(shù)和現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)體系的快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)和聯(lián)系方式出現(xiàn)了顯著變化，大城市與周邊地區(qū)日益趨于一體化，形成新的空間聚集形態(tài)——大都市區(qū)（metropolitan-region），其在20世紀(jì)后半期已成為發(fā)達(dá)國(guó)家城市體系的主體形態(tài)，在促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至全球發(fā)展方面起著舉足輕重的作用。我國(guó)目前已形成長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等大都市區(qū)。但大都市區(qū)的管理往往被分割在不同層次、不同規(guī)模的行政區(qū)域之中，如何突破行政壁壘和地方利益等各種客觀性的障礙，推動(dòng)大都市區(qū)政府間的有效合作，將是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟需研究解決的重要課題之一。本報(bào)告利用OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）有關(guān)大都市區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)國(guó)際上260余個(gè)大都市區(qū)政府合作的實(shí)踐進(jìn)行了比較，以為我國(guó)探尋適合中國(guó)國(guó)情的大都市區(qū)政府合作機(jī)制提供借鑒和參考。

大都市區(qū)政府合作的主要模式

由于各個(gè)國(guó)家政治體制、政策環(huán)境、文化背景等諸多因素的不同，大都市區(qū)政府合作的形式多種多樣，即使在同一個(gè)國(guó)家也存在多種形式。根據(jù)合作形式和協(xié)調(diào)機(jī)制的不同，本文歸納出實(shí)踐中存在兩種基礎(chǔ)合作模式以及圍繞這兩種基礎(chǔ)模式形成的衍生模式。

一種基礎(chǔ)合作模式是地方政府之間完全的非正式合作。通常是針對(duì)某一領(lǐng)域的問(wèn)題，各地方通過(guò)磋商論壇、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等形式，基于某種共識(shí)或者共同利益形成的合作協(xié)議、合作合同等，有些合作協(xié)議甚至沒(méi)有法律約束力（通常是層級(jí)比較低的合作協(xié)議），但由于在簽訂之前經(jīng)過(guò)了各方利益主體充分的談判磋商，在實(shí)踐中還是被廣泛使用。這種合作形式的組織相對(duì)松散，對(duì)合作各方的約束力較弱，談判成本相對(duì)較高，對(duì)一些跨區(qū)域問(wèn)題的協(xié)調(diào)作用也非常有限。

另一種基礎(chǔ)模式是以大都市區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)立更高層級(jí)的地方政府。這種合作形式在協(xié)調(diào)能力、跨區(qū)域公共事務(wù)的治理方面有明顯提高。但由于涉及到行政區(qū)的合并、政府職能的調(diào)整，在實(shí)踐中具有較高的操作難度，尤其是實(shí)行地方自治的聯(lián)邦制國(guó)家很難推行。因此，應(yīng)用該種合作模式的地區(qū)相對(duì)較少，目前法國(guó)和部分國(guó)家的首都地區(qū)更多采用了這種形式。

以上述兩種合作模式為基礎(chǔ)，各國(guó)基于本國(guó)體制、文化、法律制度等不同因素，還形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市區(qū)政府合作僅在交通、規(guī)劃領(lǐng)域，是由超越各行政區(qū)的具有法定管轄權(quán)限的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他領(lǐng)域的政府合作則采用地方政府之間的非正式合作模式。還有經(jīng)各地方政府共同設(shè)立有限權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者由各地方政府選舉而成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理本區(qū)域的公共事務(wù)和問(wèn)題。

首都大都市區(qū)地方合作模式的國(guó)際比較

首都大都市區(qū)作為國(guó)家特殊的區(qū)域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多數(shù)首都都市區(qū)建立了促進(jìn)地方合作的常設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)。在本文所比較的22個(gè)國(guó)家的首都大都市區(qū)中，除了美國(guó)、意大利、西班牙、智利四個(gè)國(guó)家之外，其他國(guó)家的首都大都市區(qū)均有相應(yīng)的實(shí)體機(jī)構(gòu)。像英國(guó)國(guó)內(nèi)大都市區(qū)合作都是非正式合作模式，但倫敦大都市區(qū)屬于例外，設(shè)立了大倫敦區(qū)管理局。二是首都都市區(qū)地方政府的合作多數(shù)建立了高級(jí)別的法律保障機(jī)制。在上述18個(gè)設(shè)立實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大都市區(qū)中，除了日本、瑞士、瑞典、波蘭等國(guó)家之外的12個(gè)首都大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在法律上享有明確的管理權(quán)限，通常管理的權(quán)限和范圍都要高于本國(guó)其他大都市區(qū)的治理機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表1）。

都市區(qū)地方合作模式的演變趨勢(shì)

由于地方政府的橫向合作涉及到不同的利益相關(guān)者，如何建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府間有效的合作，無(wú)論政治決策者，還是專(zhuān)家學(xué)者至今都無(wú)法給出定論，各國(guó)基本上都處在探索階段。合作模式由最初傳統(tǒng)區(qū)域主義所倡導(dǎo)的“集權(quán)式”，建立“大城市政府”，再到新區(qū)域主義所倡導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)式”多中心合作，各種形式在各國(guó)不同的都市區(qū)都有相應(yīng)的案例。從演變的總體趨勢(shì)上來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：

建立實(shí)體機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)地方合作已成為多數(shù)大都市區(qū)的選擇

在本報(bào)告所比較的261個(gè)大都市區(qū)中，建立實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有178個(gè)，所占比重為68%；其中有54個(gè)大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有一定的法律授權(quán)，主要是法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、荷蘭等國(guó)家。多數(shù)國(guó)家大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是公共組織或者政府提供部分財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)公共組織，負(fù)責(zé)本都市區(qū)內(nèi)部各地方政府的利益協(xié)調(diào)、公共問(wèn)題的協(xié)商和政策的溝通，地方政府之間的合作多采用非正式的合作形式（見(jiàn)圖1） 。