【摘要】要改變目前金融監(jiān)管的一些問題，需要修改法律，特別是考慮很多交叉業(yè)務(wù)與混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)。與此同時，金融監(jiān)管應(yīng)該追求獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管  系統(tǒng)性風(fēng)險  分業(yè)監(jiān)管

【中圖分類號】F832    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)該是2017年中國金融政策的重點(diǎn)之一。分業(yè)監(jiān)管模式下，央行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會“三會”之間監(jiān)管政策協(xié)調(diào)不佳的問題，并不是最近才出現(xiàn)的，但最近這個問題變得更加突出，主要是因?yàn)榻鹑跇I(yè)的交叉業(yè)務(wù)和混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)變得非常普遍，同時還產(chǎn)生了諸如影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融這樣的新業(yè)務(wù)。這樣，分業(yè)監(jiān)管的框架就留下了不少空白地帶。

關(guān)于監(jiān)管框架改革的討論，目前有幾個方案：第一是建立高規(guī)格的“國家金融穩(wěn)定委員會”，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)；第二是超級央行的模式，將“三會”并入央行；第三是雙頭監(jiān)管模式，將“三會”合并成立綜合金融監(jiān)管委員會，實(shí)行“一行一會”；第四是“一行兩會”模式，將央行和銀監(jiān)會合并，證監(jiān)會和保監(jiān)會保留現(xiàn)有格局不變；第五是“一行三局”模式，“一行三會”合并成立超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，下設(shè)銀監(jiān)、證監(jiān)和保監(jiān)三局。究竟哪個模式最好？其實(shí)不太好說。比如，利用跨國數(shù)據(jù)的分析表明，在推進(jìn)金融改革的過程中，央行和行業(yè)監(jiān)管合并在一起，有利于金融穩(wěn)定。這可能是因?yàn)檠胄性谥贫ê蛯?shí)施金融改革政策的時候，會更多地顧及金融穩(wěn)定的目標(biāo)。但在平時，兩者合在一起，反而會增加金融業(yè)特別是銀行業(yè)的風(fēng)險。這也許是因?yàn)榻鹑诜€(wěn)定的目標(biāo)會部分讓位于貨幣政策的目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)增長。這表明，起碼在目前我國深化金融改革的關(guān)鍵時刻，讓央行分擔(dān)金融監(jiān)管的責(zé)任，應(yīng)該有好處。

我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險上升

金融監(jiān)管改革不能止步于“一行三會”的分拆與組合。單純的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再設(shè)置并不是解決當(dāng)前金融風(fēng)險問題的最重要的監(jiān)管改革步驟，甚至不一定能有效解決監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)問題。我國當(dāng)前的監(jiān)管框架的法律基礎(chǔ)是分業(yè)監(jiān)管，央行和銀、證、保監(jiān)管部門依據(jù)各自的法律行事。如果這個法律框架不改變，僅僅通過行政命令將各部門組合在一起，并不一定能有效改善監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。最有可能的情形是，雖然在同一個屋頂下，各部門依然各行其是。

監(jiān)管空白或者監(jiān)管重復(fù)只是金融風(fēng)險的一個方面，當(dāng)前更突出的問題可能是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的上升。2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“要把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置，下決心處置一批風(fēng)險點(diǎn)，著力防控資產(chǎn)泡沫，提高和改進(jìn)監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險”，這些措辭表明決策部門已經(jīng)意識到當(dāng)前金融風(fēng)險的嚴(yán)重性。

近期系統(tǒng)性金融風(fēng)險上升，跟三個方面的宏觀因素有關(guān)，即經(jīng)濟(jì)增長減速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨更新?lián)Q代和前期刺激政策的影響。過去幾十年的經(jīng)濟(jì)高速增長，很多風(fēng)險因素被掩蓋，或者在發(fā)展中被化解了，現(xiàn)在潮水退去，一些問題就會暴露出來。導(dǎo)致這一輪增長減速一個重要因素，是過去支持經(jīng)濟(jì)增長的許多產(chǎn)業(yè)失去了競爭力，現(xiàn)在需要培養(yǎng)、發(fā)展一批新的產(chǎn)業(yè)，支持下一輪的經(jīng)濟(jì)增長，集中淘汰落后產(chǎn)業(yè)也容易導(dǎo)致金融風(fēng)險上升。最后，全球金融危機(jī)期間，我國政府采取強(qiáng)力的刺激政策保增長，也造成了一些后遺癥，比如地方政府投資平臺的財務(wù)困難。

金融風(fēng)險一直存在，但自改革開放以來中國還沒有發(fā)生過金融危機(jī)，最重要的兩個決定因素是經(jīng)濟(jì)高速增長和政府兜底。但過去的這兩個條件在未來都已經(jīng)難以持續(xù)。我國經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”，再顯著回升的可能性不大，如果政府追求高速增長，將造成更嚴(yán)重的金融風(fēng)險。過去政府兜底化解了一些短期風(fēng)險，但引發(fā)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險問題，反而放大了系統(tǒng)性風(fēng)險。更重要的是，我國所面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險正在加大，而政府轉(zhuǎn)圜的空間卻逐漸縮小。

金融監(jiān)管面臨的主要問題

第一，金融監(jiān)管框架缺乏宏觀審慎監(jiān)管的概念和工具。比如，2016年年底我國廣義貨幣發(fā)行量與經(jīng)濟(jì)規(guī)模（M2/GDP）之比已經(jīng)超過210%，位居世界最高行列。這個比率經(jīng)常被一些學(xué)者看做貨幣超發(fā)的證據(jù)。我國的貨幣發(fā)行量大，有商業(yè)銀行主導(dǎo)金融中介這個客觀因素，但靠貨幣政策寬松解決經(jīng)濟(jì)問題的做法確實(shí)也曾出現(xiàn)。缺乏宏觀審慎監(jiān)管框架還有一個直接的后果，就是一旦出現(xiàn)問題，政府只好兜底，最后反而容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險。

第二，監(jiān)管部門同時肩負(fù)著監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、被監(jiān)管行業(yè)發(fā)展的責(zé)任，削弱了追求金融穩(wěn)定的能力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是政府的組成部門，所以有時金融監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)很難清楚地區(qū)分開來，可能出現(xiàn)犧牲監(jiān)管目標(biāo)而追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象。我國監(jiān)管框架還有一個明顯的弊端，就是監(jiān)管部門同時承擔(dān)金融監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展的責(zé)任，比如保監(jiān)會還要負(fù)責(zé)保險行業(yè)的發(fā)展。這樣一來，可能會強(qiáng)化監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益共同體關(guān)系，進(jìn)一步弱化監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求金融穩(wěn)定的意愿與能力。

第三，監(jiān)管政策缺乏有效的協(xié)調(diào)。分業(yè)監(jiān)管框架導(dǎo)致的重要問題，要么是監(jiān)管重復(fù)、要么是監(jiān)管空白，這些都可能造成大的金融風(fēng)險，甚至是系統(tǒng)性金融風(fēng)險。尤其是現(xiàn)在，交叉業(yè)務(wù)越來越多，“一行三會”很難再各自為政。

最后，監(jiān)管資源不足。之所以很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿意參與互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管，一個很現(xiàn)實(shí)的問題是缺乏監(jiān)管資源。比如，全國有三四千家個體網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，按照目前的分工，其監(jiān)管歸在銀監(jiān)會，具體而言是在普惠金融部，但按照現(xiàn)有的人手，根本管不過來。這個問題即便是在傳統(tǒng)的金融行業(yè)也很普遍，過去幾十年，無論銀行的牌照數(shù)還是銀行資產(chǎn)的規(guī)模，都已經(jīng)大幅增長，但銀監(jiān)部門的編制并沒有顯著增長。監(jiān)管部門的資源跟不上被監(jiān)管行業(yè)的發(fā)展速度，容易留下風(fēng)險隱患。

金融監(jiān)管改革的方向：加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)

很顯然，監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組并不能解決我國金融監(jiān)管框架的根本性問題。目前“一行三會”的構(gòu)架是分業(yè)監(jiān)管的法律框架支撐的，所以，要改變目前金融監(jiān)管的一些問題，需要修改法律，特別是考慮很多交叉業(yè)務(wù)與混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)。與此同時，金融監(jiān)管應(yīng)該追求獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性。監(jiān)管部門最好能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任移交給相關(guān)的政府部門，這樣就可以專心致志地追求金融穩(wěn)定的目標(biāo)。最后，監(jiān)管部門需要建立權(quán)威性，能夠?qū)`反監(jiān)管政策的機(jī)構(gòu)采取懲處措施。

上述改變是我國最終建立有效的監(jiān)管體系的必要步驟，但在短期內(nèi)不容易做到。盡管如此，政府還是可以在短期內(nèi)采取一些具體的改革措施。第一，適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管部門的架構(gòu)，比如，讓央行在制定貨幣政策的同時，增加制定宏觀審慎監(jiān)管框架的職責(zé)，微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)的功能還是可以保持相對獨(dú)立。央行已經(jīng)宣布了一個宏觀審慎政策體系，可以在實(shí)踐中不斷完善。

第二，逐步建立一個互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管框架。互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)成為我國一個重要的金融部門，但很多領(lǐng)域還缺乏有效的監(jiān)管，甚至仍然處于野蠻生長階段。但互聯(lián)網(wǎng)金融的特點(diǎn)是風(fēng)險傳導(dǎo)既快又廣，市場參與者識別和承受風(fēng)險的能力比較低，而且一些領(lǐng)域不僅已經(jīng)成為風(fēng)險頻發(fā)地帶，欺詐行為也很普遍。對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，應(yīng)該和對傳統(tǒng)金融的監(jiān)管統(tǒng)一實(shí)施，而不應(yīng)該另設(shè)一套標(biāo)準(zhǔn)。

（作者分別為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授；北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①黃益平：《提高金融監(jiān)管的獨(dú)立性》，財新網(wǎng)，2016年8月29日。

責(zé)編/張寒    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。