西方治理體現(xiàn)了政府與非市場(chǎng)行為之間的互動(dòng)，傳統(tǒng)西方治理理論一貫主張政府讓出一部分權(quán)力交給市場(chǎng)與社會(huì)。西方治理的危機(jī)因媒體的發(fā)展而有所變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，治理的危機(jī)主要在于政府與市場(chǎng)的利益交換，使治理變成了精英之間的一種游戲。但在自媒體興起以后，政治精英實(shí)現(xiàn)了與民眾之間的直接對(duì)話，治理也因此容易走向兩個(gè)極端，從而產(chǎn)生危機(jī)：一是民眾被領(lǐng)導(dǎo)的言論所蠱惑，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)；二是領(lǐng)導(dǎo)容易受民眾的情緒影響，容易走向民粹主義。

西方治理模式強(qiáng)調(diào)政府與非政府行為體的互動(dòng)

要探討西方治理問(wèn)題，必須了解西方治理模式的興起原因。西方治理模式因兩個(gè)失靈而產(chǎn)生，即市場(chǎng)失靈和政府失靈。所謂市場(chǎng)失靈，是指未能有效地依靠“價(jià)格機(jī)制”來(lái)調(diào)節(jié)稀有資源的分配；所謂政府失靈，則是指作為公共利益的代表，政府未能實(shí)現(xiàn)重大的公共目標(biāo)。治理則試圖擺脫單純依賴市場(chǎng)或強(qiáng)權(quán)對(duì)社會(huì)的控制，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的互動(dòng)。

當(dāng)然，西方治理對(duì)兩種失靈的應(yīng)對(duì)并不是平等的，而是有所側(cè)重。其中主要針對(duì)的是政府失靈，在國(guó)家管理的過(guò)程中，因政府的權(quán)力過(guò)于集中而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，使西方的治理理論也都意在弱化政府的作用，增加非政府行為體的作用。治理蘊(yùn)含的主要轉(zhuǎn)變方式包括：從政治向市場(chǎng)，從社區(qū)向市場(chǎng)，從政客向?qū)＜?，從政治、?jīng)濟(jì)和社會(huì)的等級(jí)結(jié)構(gòu)向非中心化的市場(chǎng)、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)的治理觀念與統(tǒng)治的含義類似，都是指國(guó)家為社會(huì)提供指導(dǎo)。而現(xiàn)代的治理理論則強(qiáng)調(diào)，政府在做決策時(shí)應(yīng)該與非政府行為體合作。威廉•布瓦耶（William Boyer）指出：“很明顯，我們正在從政府統(tǒng)治向治理邁進(jìn)。我們可以這樣定義治理，即在統(tǒng)治的過(guò)程中，在它們與經(jīng)濟(jì)和公共政策的集體關(guān)系中，政府的行為加上其與非政府合作者的互動(dòng)。”埃里克—漢斯•克利金指出，由于政府面對(duì)的挑戰(zhàn)日益復(fù)雜，其愈發(fā)依賴社會(huì)行為者來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)……只有通過(guò)集體行動(dòng)才能解決社會(huì)政策問(wèn)題。治理傾向于強(qiáng)調(diào)政府組織和其它組織之間的橫向關(guān)系。彼得斯（Peters）和皮埃爾（Pierre）認(rèn)為，“無(wú)政府的治理”正成為先進(jìn)的工業(yè)化民主國(guó)家占主導(dǎo)地位的管理模式。政府與私營(yíng)部門(mén)的合作關(guān)系和其它互動(dòng)等現(xiàn)象的發(fā)生使政府不再是為社會(huì)進(jìn)行“價(jià)值的權(quán)威性分配”的中心。格里•斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，治理的實(shí)質(zhì)是它集中關(guān)注不依賴政府權(quán)威和制裁的統(tǒng)治機(jī)制。

因此，所謂治理，即是政府、市場(chǎng)和公民之間的動(dòng)態(tài)平衡，強(qiáng)調(diào)在政治決策時(shí)哪一方面都不可偏頗。只是在當(dāng)前西方政府權(quán)力過(guò)于集中的情況下，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)和公民的作用。如果按照行為體來(lái)表述的話，即是政治精英、企業(yè)精英和公民之間的互動(dòng)。這里所說(shuō)的政治精英既包括國(guó)家元首，也包括政黨領(lǐng)導(dǎo)人、議會(huì)議員等。

非政府行為體影響和參與政府決策的形式是多樣化的，譬如政府取消一些對(duì)市場(chǎng)有過(guò)多介入的職能，或者將一些公共職能轉(zhuǎn)移到非政府組織等。世界銀行提出的全球治理指數(shù)（WGI），涵蓋了1996年到2014年之間全球215個(gè)經(jīng)濟(jì)體，包括了六個(gè)部分：言論和問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定和沒(méi)有暴力、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制。這些指標(biāo)綜合了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家大量企業(yè)、公民和專家的觀點(diǎn)，構(gòu)成了衡量國(guó)家治理好壞的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用性較為普遍。由這六個(gè)指標(biāo)指數(shù)可以看出，言論和問(wèn)責(zé)是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)治理水平的首要職能，也是非政府行為體參與和影響決策的主要職能。

言論和問(wèn)責(zé)主要涉及到溝通渠道的問(wèn)題，傳播形式的變化會(huì)直接影響到政治精英、企業(yè)精英和公民三者之間的關(guān)系。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，三者的互動(dòng)更多體現(xiàn)在政治精英、企業(yè)精英之間的互動(dòng)，政府的精英和企業(yè)的精英都會(huì)影響媒體，而媒體的信息把關(guān)人也是由精英構(gòu)成，公民在此互動(dòng)中的作用被弱化，傳統(tǒng)媒體時(shí)代的治理更多體現(xiàn)的是一種精英政治。而在自媒體時(shí)代，政治精英（主要指政治候選人）實(shí)現(xiàn)了與公民之間的直接對(duì)話，企業(yè)精英和媒體精英的作用被削弱，導(dǎo)致的結(jié)果是可能政治精英利用民眾的情感走向?qū)?quán)，或者被民眾的情緒所帶動(dòng)，出現(xiàn)民粹的傾向。

傳統(tǒng)媒體時(shí)代的治理是精英政治

傳統(tǒng)媒體包括報(bào)紙、雜志以及電視、收音機(jī)等。西方的媒體經(jīng)過(guò)一個(gè)政黨化向非政黨化的過(guò)程，在此過(guò)程中變得中立。現(xiàn)代的歐美國(guó)家奉行的自由至上的媒介理論，主張傳媒不是政府的工具，而是提出論據(jù)與爭(zhēng)辯的手段，人民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督檢查，并提出他們對(duì)政策的主張。傳媒不受政府的控制和影響，且作為“自由市場(chǎng)”，無(wú)論少數(shù)或多數(shù)，弱者或強(qiáng)者，都能接觸傳媒。傳統(tǒng)媒體承擔(dān)著中介的作用，即它能夠把政府的聲音傳達(dá)給民眾，也能夠把民眾的聲音傳遞到上層。傳統(tǒng)媒體的上傳下達(dá)表面上是自由的、獨(dú)立的，但媒體是掌控在某個(gè)傳媒集團(tuán)手中，因而這些集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)有自己的利益考量。信息的傳遞過(guò)程中，記者、編輯、媒體的管理者都承擔(dān)者信息把關(guān)人的角色。也就是媒體會(huì)對(duì)雙方的信息進(jìn)行過(guò)濾、編輯，這種方式有利有弊。

有利的方面是會(huì)把非理性的、極端的觀點(diǎn)過(guò)濾掉。舉例來(lái)說(shuō)，假定一個(gè)人想競(jìng)選政治領(lǐng)導(dǎo)人，譬如總統(tǒng)或議員。首先他必須加入一個(gè)黨派，因?yàn)槊總€(gè)黨派長(zhǎng)期以來(lái)都會(huì)有一些選民的支持，而加入某個(gè)黨派，并成為其代表，就意味著他能夠爭(zhēng)取到這一政黨認(rèn)同者的支持。同時(shí)，他的一些政策、主張需要通過(guò)政黨的組織力量傳播。其次，他必須在媒體上做廣告，譬如在報(bào)紙上發(fā)表自己的觀點(diǎn)，在電視上播放自己制作的廣告等。進(jìn)一步追問(wèn)，依靠講事實(shí)、擺道理的理性說(shuō)服還是依靠講故事，或者帶有情感色彩的言論，這些政治廣告哪一個(gè)更易吸引選民的注意，依照學(xué)者們的相關(guān)研究，我們發(fā)現(xiàn)是后者，即政治廣告更多是以情感動(dòng)人。競(jìng)選廣告通過(guò)運(yùn)用畫(huà)面和音樂(lè)暗示，從而引發(fā)觀眾的情感的反應(yīng)。用帶有激情的廣告號(hào)召大家參與選舉，或者是帶有恐懼色彩的廣告勸說(shuō)選民不要投對(duì)方，轉(zhuǎn)而支持自己[1]。因此，設(shè)想一個(gè)思想極端的人，依靠自己極端的言論蠱惑民眾，使大家把選票投向自己。但是他要做到這一點(diǎn)，必須突破兩層障礙：一是政黨關(guān)，即他的言論必須符合傳統(tǒng)政黨的形象，他必須根據(jù)政黨的形象調(diào)整自己的觀點(diǎn)；二是媒體關(guān)，他的言論即使再極端也必須征得把關(guān)人的同意，他們會(huì)對(duì)候選人的觀點(diǎn)進(jìn)行過(guò)濾。

不利的方面是容易形成精英之間的利益交換，精英統(tǒng)治。一個(gè)候選人和政黨之間，以及媒體把關(guān)人之間，既有思想和利益沖突，也有相互利用的一面。譬如，候選人和政黨之間相互妥協(xié)，達(dá)成利益交換。候選人利用某大企業(yè)的捐款，通過(guò)花巨資在媒體上購(gòu)買(mǎi)投放廣告，而媒體的投資人和媒體的把關(guān)人也會(huì)被巨大的利益所吸引，而網(wǎng)開(kāi)一面，導(dǎo)致“富媒體、窮民主”的現(xiàn)象出現(xiàn)。[2]可以說(shuō)，政治精英、企業(yè)精英、傳統(tǒng)媒體之間的互動(dòng)使國(guó)家的治理變成了一種精英統(tǒng)治，三方首先考慮的都是自己的利益，在此交換過(guò)程中民主被犧牲了。

自媒體時(shí)代的治理問(wèn)題是專權(quán)與民粹

網(wǎng)絡(luò)的興起改變了傳統(tǒng)媒體下的西方治理模式，網(wǎng)絡(luò)最大的特點(diǎn)是自媒體傳播，即每個(gè)上網(wǎng)的人都可以成為信息的發(fā)布者，不用通過(guò)傳統(tǒng)媒體，即可把自己看到的信息發(fā)布出去。同時(shí)自媒體所具有的交互性、即時(shí)性、共享性等特征，使無(wú)論是政治精英還是普通民眾，在網(wǎng)絡(luò)世界中的信息交流都是相互的，民眾的訴求政治精英能夠看到，并能夠?qū)γ癖姷脑V求進(jìn)行回應(yīng)，這種信息的交流是即時(shí)的，同時(shí)他們交流的信息其他網(wǎng)民也可以看到，從而影響其他網(wǎng)民。

自媒體的興起對(duì)原有的政治精英、企業(yè)精英和媒體之間關(guān)系產(chǎn)生沖擊。如上分析，傳統(tǒng)媒體時(shí)代，競(jìng)選和政治決策變成了精英之間的游戲，民眾很難介入其中。但自媒體興起之后，一個(gè)政治候選人可以直接與民眾對(duì)話。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)興起之后，網(wǎng)絡(luò)傳播取代了舊有的人際和媒體的信息傳播。過(guò)去的人際信息傳播指政黨依靠組織的力量將候選人的信息散播開(kāi)來(lái)；而現(xiàn)在候選人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把自己競(jìng)選的信息傳播開(kāi)去，不受時(shí)間和地點(diǎn)的局限。過(guò)去競(jìng)選的廣告、政策必須通過(guò)媒體來(lái)進(jìn)行傳播，現(xiàn)在則可以繞開(kāi)媒體，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播。更重要的是，針對(duì)民眾的訴求，他們能夠即時(shí)反映，然后調(diào)整自己的競(jìng)選策略。因此，自媒體興起之后，使民眾得到了賦權(quán)，打破了政治精英之間的“游戲”。

但新的問(wèn)題也由此產(chǎn)生，候選人或決策者直接面對(duì)民眾的結(jié)果是，候選人可能直接迎合民眾的訴求，這其中既可能有理性的訴求，也有可能是情緒的宣泄。而后者的可能性較大，因?yàn)槿藗冄芯堪l(fā)現(xiàn)，多數(shù)選民并不是理性的、也不具有豐富的政治知識(shí)。在一些國(guó)家，多數(shù)情況下選民是無(wú)知的，選民一般情況下對(duì)政治并不感興趣，只是在競(jìng)選時(shí)期稍加關(guān)注，而且多數(shù)選民的政治知識(shí)存在嚴(yán)重不足。譬如，他們不知道代表他們選區(qū)的議員是誰(shuí)，不知道誰(shuí)在國(guó)會(huì)中占據(jù)多數(shù)。多數(shù)人只是簡(jiǎn)單地知道政府如何運(yùn)作，但很少對(duì)重要的政治議題擁有“真正的”態(tài)度。[3]由于民眾對(duì)政治知識(shí)掌握較少，導(dǎo)致他們可能對(duì)某件事或是極端低估，或是無(wú)限夸大事件的嚴(yán)重性。

但是也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，盡管民眾“無(wú)知”，多年以來(lái)公眾的輿論卻是基本穩(wěn)定的，選舉的結(jié)果也是基本符合人們的預(yù)期的。即無(wú)知不等于選擇的不正確。為何出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？有學(xué)者認(rèn)為在于啟發(fā)性（heuristics），即普通民眾有認(rèn)知的捷徑。他們盡管可能存在知識(shí)、能力不足，但能根據(jù)一個(gè)或幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)保證結(jié)果的正確性。這些捷徑被學(xué)者歸納為五種：政黨、意識(shí)形態(tài)、所認(rèn)可群體的態(tài)度、民調(diào)、相貌。其中前兩種是最主要的依據(jù)。五種捷徑中，政黨和意識(shí)形態(tài)與作為政黨的候選人關(guān)系密切，而民調(diào)受媒體的影響較大，相貌盡管與候選人自己的長(zhǎng)相相關(guān)，但也受媒體的“丑化”或“美化”相關(guān)。可以說(shuō)，五種捷徑與政黨、傳媒的媒介方式相關(guān)，但是在自媒體時(shí)代，五種捷徑面臨著失靈的危險(xiǎn)，民眾失去了多數(shù)認(rèn)知的捷徑，也就容易被某些政治領(lǐng)導(dǎo)的言論所蠱惑。

由于民眾的“無(wú)知”，在自媒體的時(shí)代，他們受領(lǐng)導(dǎo)本人的個(gè)性特征影響較大。如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)是溫和的，能夠顧及黨派和媒體的關(guān)系，同時(shí)兼顧民眾的訴求。這種治理的危機(jī)并不明顯，奧巴馬即是如此。在兩次總統(tǒng)競(jìng)選中，奧巴馬的團(tuán)隊(duì)建立了個(gè)人網(wǎng)站、博客，并通過(guò)YouTube 視頻網(wǎng)站、手機(jī)短信等發(fā)布自己的競(jìng)選主張。但他無(wú)論在競(jìng)選和當(dāng)總統(tǒng)職位時(shí)，都很好地協(xié)調(diào)了媒體、政治精英、民眾之間的關(guān)系，盡管他利用了自媒體，但是幾者之間的張力并不明顯。但是在特朗普時(shí)代，特朗普本人并沒(méi)有獲得黨內(nèi)大佬的支持，有的甚至公開(kāi)反對(duì)他，但是他執(zhí)意參選，并最終贏得了黨內(nèi)的初選。探究特朗普為何能夠當(dāng)選，筆者認(rèn)為，這其中自媒體發(fā)揮了重要的作用。特朗普利用推特發(fā)表自己的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)大膽，譬如宣布退出TPP，在美墨邊境建墻，撤回駐外的美國(guó)企業(yè)以給美國(guó)工人提供機(jī)會(huì)、與俄羅斯修好等。而且表達(dá)這些觀點(diǎn)時(shí)，以一種簡(jiǎn)短、肯定的、甚至是爆粗口的語(yǔ)氣表達(dá)出來(lái)。但是應(yīng)該指出的是，雖然治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是向社會(huì)分享權(quán)力，但自媒體興起的結(jié)果可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力的集中。

【本文作者分別為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院2015級(jí)博士生】

注釋：

[1]（美）泰德·布拉德?tīng)枺骸墩螐V告》[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年版，第6-13，121，152-153，198-205頁(yè)。

[2]（美）羅伯特·W·麥克切斯尼：《富媒體窮民主：不確定時(shí)代的傳播政治》[M].北京：新華出版社，2003年版。

[3]Richard R. Lau and David P. Redlawsk, "Advantages and Disadvantages of Cognitive Heuristics in Political Decision Making",[J].American Journal of Political Science, Vol.45,No.4. Oct.2001.