【摘要】落實難成為阻礙改革深入推進的攔路虎，“拖、抄、等、選”成為落實改革的另類新常態(tài)。破解改革落實難的窘境，使改革方案落地生根，需統(tǒng)合改革共識吸納基層意見，制定科學合理的方案，完善責任落實機制，健全激勵措施和評價體系等。

【關鍵詞】改革推進  落實難  決策體制  執(zhí)行機制     【中圖分類號】D625    【文獻標識碼】

提出改革方案易，落實改革方案難

十八屆四中全會后，掀起了新一輪改革熱潮，進入“全面推進依法治國”的新時期。習近平同志指出：“處理好改革最先一公里和最后一公里的關系，突破中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”然而改革目標仍未完全實現(xiàn)，所以改革方案層出不窮，以法院系統(tǒng)為例，每隔五年都會推出新的改革方案，倘若第一次改革目標能完全落實，后續(xù)即使需進一步完善，只提出局部性改革建議即可，無須屢次提出綜合改革方案。提出改革方案易，落實改革方案難，落實過程中各種利益博弈更加激烈緊張。落實難具體表現(xiàn)在以下方面：

拖延改革進度，消極應對改革。但凡改革都有風險，改革方案下發(fā)之后，不少地方習慣按兵不動。在改革前景不甚明朗時，考慮到推進改革需承擔的政治責任，這種策略不失為明哲保身的“明智”之舉，也暗合部分官員不求有功但求無過的政治心態(tài)。“槍打出頭鳥”成為官場潛規(guī)則，誰也不敢先著手，都等待對方出臺落實細則，自己便參照執(zhí)行，落實的進度一緩再緩、一延再延。

照抄中央文件，缺乏主動思考積極求變意識。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，樂意成為中央的傳達室，陷入教條主義的誤區(qū)。黨政官員存在怕出事不敢擔責的心理陰影，誤認為原封不動照抄原文，就是緊跟中央步伐與中央保持一致。如果不能吃透方案精神，結合實際出臺實施辦法，基層更無權力擅自改革，最終陷入以文件落實改革以會議落實改革的局面。

一味依賴上級指示，將改革矛盾層層上交。任何改革在落實中都會遇到困難，否則，改革早已畢其功于一役不會遷延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困難，都暫緩改革層層上報等待上級進一步指示。若事事由中央決策地方遵令執(zhí)行，自然減少了出現(xiàn)偏差的可能，但也將貽誤時機，使改革陷入無效率低水平循環(huán)中。

選擇性執(zhí)行改革方案，隨意裁量打擦邊球。順利落實改革還需執(zhí)行者有足夠的勇氣和魄力，稍顯遺憾的是當前有魄力的執(zhí)行者太少，大部分執(zhí)行者都較為“聰明”選擇性改革，這也是官場文化中“不得罪人”的思維作祟，對于利益變革較大的硬骨頭，濫用自由裁量權，繞著方案走。殊不知，法治改革的核心是建立規(guī)則之治，以自身利益為衡量標準，隨意裁量選擇性改革，恰恰是人治思維的表現(xiàn)，與規(guī)則之治相距甚遠。

法治改革方案為什么擱淺

改革方案大多貫穿了法治的精髓，符合建設法治國家的基本規(guī)律，但改革方案執(zhí)行中多次擱淺，絕不是個人因素導致，而是執(zhí)行過程出現(xiàn)了制度性困境。若不深入分析背后的原因，將導致改革陷入疲憊，進入決策躁動執(zhí)行休眠的境地。

一是少數(shù)改革方案急于求成，目標宏大與現(xiàn)實脫節(jié)。法治改革方案大多規(guī)劃了理想藍圖，設計出美好愿景，渴望短期內實現(xiàn)法治，理論上這些方案都很正確甚至完美，卻容易忽視改革規(guī)律和現(xiàn)實條件，導致方案出臺后，目標宏大顯得急于求成與現(xiàn)實脫節(jié)。如《人民法院五年改革綱要》提出“按照規(guī)范化、規(guī)?；囊蠛侠碓O置人民法庭”，這本是完善審判層級提高審判質量的重要舉措，也是審判改革應該堅持的方向，能有效遏制法院隨意設置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤銷城市市轄區(qū)內的人民法庭”，則顯得不切實際，從綱要下發(fā)到最終落實只有14個月，在如此短的時間內，難以合理安排法庭人員的工作，安撫其情緒并保持法院系統(tǒng)穩(wěn)定，果不其然，此項改革缺乏可行性最終不了了之，時至今日不少市轄區(qū)仍然下轄人民法庭，如武漢市漢陽區(qū)法院下轄十里法庭和江堤法庭。

二是部分改革方案過于原則，欠缺具體的指導意見。中央站在全局的角度思考設計改革方案，方案必須較為宏觀原則才能有效統(tǒng)領各地具體改革，這本無可厚非，也是中央設計改革方案難以避免的。但在當前的執(zhí)行體制下，若方案不能提出明確指導意見，則地方改革將陷入無所適從無法可依的局面，要么事事請示中央貽誤改革時機，要么隨意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就亂一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下發(fā)《關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》希望能提高司法效率促進司法公正。理論上講“繁簡分流”是科學的案件審判制度，能集聚優(yōu)秀的審判人員集中處理復雜案件，實現(xiàn)簡案快審繁案精審的目標?！兑庖姟诽岢龅母黜椩瓌t固然正確，但欠缺實際執(zhí)行的具體細則，沒有定義何為簡單案件何為復雜案件，何種法官審理簡單案件，審理復雜案件的法官能否提升待遇等。據(jù)了解，有的法院仍然簡單采取隨機方式，不論案件難易隨意分配；有的法院因缺乏待遇激勵機制，大部分法官都認為自身業(yè)務能力不強希望審理簡單案件。因此，為保障改革方案順利落實，現(xiàn)有制度模式下在提出原則性規(guī)范時，還需兼顧具體指導意見和實施辦法。

三是某些改革方案政出多門，朝令夕改難持久推行。大型改革方案不是一家單位能獨立完成的，需要不同機關協(xié)調配合，特別是法院和檢察院需通力合作。如果不能精誠團結統(tǒng)一思想，即使方案勉強出臺，后續(xù)執(zhí)行中仍難免橫生波折，甚至出現(xiàn)改革方案政出多門相互沖突的局面。如在檢察機關參與行政公益訴訟改革中，檢察院與法院對起訴主體存在爭議，檢察院希望自身主導行政公益訴訟，明確檢察機關為唯一的起訴主體，法院則希望其他公益組織能分享一部分起訴權，適當擴大起訴主體范圍。必須保證改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止改革方案淺嘗輒止朝令夕改，若經(jīng)常出現(xiàn)后一項改革推翻前一項方案確定的規(guī)則制度，將使改革方案的權威性蕩然無存，導致在實際執(zhí)行中虛與委蛇、敷衍了事。

四是改革壓力疊加下移，基層疲于應對難以深入。法治改革主體眾多內容廣泛，改革漸成層層下壓之勢，方案制定主體包括中共中央，全國人大，最高人民法院，最高人民檢察院等，方案內容既可以是國家層面司法改革，也可以是某一系統(tǒng)的局部改革，還可以是針對個案開啟某項訴訟程序審判規(guī)則的改革等。當前，社會已經(jīng)深深打上了改革烙印，事事想改革時時講改革，不同部門可以就同一項制度從自身角度分別提出改革方案，以致方案層層傳導壓力疊加下移。執(zhí)行者尤其是基層工作者，要花費不少時間研讀學習各項改革方案，還須處理大量業(yè)務工作，真正用在落實改革上的時間極為有限。如基層法院審判人員，業(yè)務繁重審判壓力大，頻繁參觀培訓研討學習占用較多時間精力，面對日常審判業(yè)務尚感力不從心，改革效果不盡如人意也就不難理解了。

五是基層人員執(zhí)行力度不強，待遇激勵機制不健全。當前囿于種種原因，基層司法人員素質還不高執(zhí)行力不強，部分審判檢察人員，學歷層次不高，非法學科班出身，對法治改革缺乏深入理解?，F(xiàn)有待遇激勵機制不健全，難以跟上時代步伐，削減了基層落實改革的積極性，而社會各界對法治的殷切期望，無形之中增加了司法人員的工作強度和心理壓力。一方面工作繁、責任重、壓力大，另一方面卻地位低、待遇薄、升遷難，一些骨干法官要求調離法院，辦案一線的司法官素質總體而言達不到要求。這導致改革陷入惡性循環(huán)，社會對正義的期望越高，司法人員的壓力越大，優(yōu)秀司法人才越可能逃離基層司法機關，使基層司法人員素質下降執(zhí)行力減弱，最終導致社會懷疑改革的意義。

六是注重改革方案決策宣傳，懲戒和督導力度不足。改革難以擺脫重決策輕落實的頑疾，這與注重前期宣傳引導，輕視后期懲戒督導有很大關系。方案出臺后應立即通過官方媒體，在網(wǎng)站、報紙和期刊上大規(guī)模宣傳報道，強化方案的重要性。但督導懲戒措施則凡善可陳，缺乏制度化規(guī)范化模式，習慣于年初布置改革方案，年終前往基層調研督導，中途無法判斷執(zhí)行進度是否達標執(zhí)行措施是否合規(guī)等。年終督導大多以聽匯報看材料等形式收場，蜻蜓點水式的浮在表面，沒有沉下心來思索到底取得哪些成就。對落實改革先進單位評獎評優(yōu)多方報道，然甚少聽說哪家單位因落實改革不力被問責，須知，有獎有罰才能起到激勵先進鞭策后進的效果。

完善執(zhí)行制度，破解落實難的痼疾

找準病根還需開對藥方，當下要汲取過往改革未能完全成功的經(jīng)驗教訓，適時調整舊有改革模式，完善執(zhí)行制度，以求逐步破解落實難的痼疾。

第一，中央統(tǒng)合改革共識，避免改革碎片化。如何根據(jù)法治的一般理論，遵循法治的基本規(guī)律，建構能解決中國問題的具有中國特色的司法體制與機制，是中央頂層設計和地方實踐探索的關鍵。要徹底消除部門利益藩籬破解利益固化的困境，需樹立法治改革是全局性改革的共識，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合考量，防止各部門各地區(qū)自行其是恣意妄為，以致改革碎片化。司法權本就是屬于中央的權力，由中央統(tǒng)一規(guī)劃合情合理，各地方和部門需尊重中央在法治改革中的權威地位，拋棄地方保護和部門保護的傳統(tǒng)思維，站在全國一盤棋的角度審慎對待法治改革。

第二，注重吸納基層意見，提升方案科學性。制定方案時應盡可能吸納利益相關者的意見建議，尤其是基層司法人員的建議，以往法治改革方案大多由中央或省級司法人員和專家學者共同研究擬定，導致方案過于理想化，對基層實際執(zhí)行中可能存在的困難估計不足。如早在2004年《人民法院第二個五年改革綱要》提出要“建立法官員額比例并逐步落實”，員額制事關司法人員的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牽涉面廣利益糾葛復雜，在法院二五改革期間根本無力推動，直到十八屆三中全會強調推動司法體制改革以來，才于2014年6月在6個省份開始員額制改革試點破冰。改革方案規(guī)定的落實時間通常較短，往往以三年或者五年為限甚至以一年為期，導致落實過程浮于表面、落實方法過于簡單，存在許多遺留問題，影響改革目標的全面實現(xiàn)。今后制定改革方案必須充分吸納基層意見，考慮改革執(zhí)行的可操作性和現(xiàn)實條件，以一線法官檢察官為本、面向基層、眼睛向下的司法改革實施方案，才能取得預期成效。

第三，完善責任追究機制，強化落實力度提升基層待遇。法治改革方案一般包含目標意義、方式方法、時間期限等內容，但欠缺責任追究條款，在無法追究執(zhí)行者改革責任時，改革方案逐漸由強制性變成了建議性，失去對執(zhí)行者的約束作用。法治改革的責任追究機制，是使這項制度發(fā)揮作用最有力的武器，若缺乏責任追究，改革方案的落實僅依賴于執(zhí)行者的自覺和道德約束，須知，簡單的以宣傳教育督促檢查來促進改革落實，不過是方案制定者的一廂情愿。同時，還必須正視基層司法人員工作壓力大待遇低的現(xiàn)狀，強化落實需要留得住人才并穩(wěn)定人心，沒有健全的待遇激勵機制，難以吸引優(yōu)秀的法治人才，在基層待遇普遍偏低、人才外流嚴重的今天，良好的待遇激勵機制彌足珍貴。完善待遇機制還要打破吃大鍋飯的傳統(tǒng)，發(fā)揮多勞多得的激勵效應，在普遍提升待遇的基礎上凸顯差別，才能激發(fā)基層司法人員的工作熱情和動力。

第四，改善督導評價體系，既重視改革結果也重視過程。當前督導評價體系還停留在注重文字材料數(shù)據(jù)匯報上，這固然是督導評價的一種方法，但不應該將其視為唯一的工作方法，更不能讓督導評價淪為形式，避免參觀訪問式的督導，應不拘泥形式時時督導綜合評價。在方案落實中，深入基層督察貼近實際指導，妥善解決基層在實踐中遇到的障礙及存在的困難，使督導成為下級反映情況上級解決問題的互動模式。另外，評價體系需精細化，注重改革過程和實際效果，充分考慮地區(qū)法治發(fā)展水平的差異，法治改革目標的實現(xiàn)較為漫長，中間會遇到各種障礙，基層落實改革方案就是法治逐步完善的過程。有些地方法治發(fā)展較為落后改革困難大，要取得突出成果更為不易，評價體系需綜合考慮改革過程，不能簡單以改革結果來認定改革成效。

從改革方案的提出，到執(zhí)行落實，再到考核評價，是一個系統(tǒng)化的過程，三者同樣重要不可偏離，要徹底糾正以往某些改革虎頭蛇尾的弊端。妥善解決改革落實難的痼疾，需統(tǒng)一思想凝聚共識，將深化改革作為共同的奮斗目標，使大家心往一處想勁兒往一處使。

（作者為武漢大學法學院教授；武漢大學法學院博士研究生李雷對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①陳光中，龍宗智：《關于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學》，2013年第4期。

②冀祥德，鄧超：《司法改革“上海方案”價值評析》，《政法論叢》，2014年第6期。

③葛洪義：《頂層設計與摸著石頭過河： 當前中國的司法改革》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第2期。

責編/張蕾   美編/宋揚