【摘要】土皇帝似的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當(dāng)?shù)卣?ldquo;狠人治村”當(dāng)作一個法寶，牽涉到背后的上級政府干預(yù)、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風(fēng)盛行背后的農(nóng)村政治生態(tài)的破壞。治理村霸問題，必須要由過去偏重于經(jīng)濟發(fā)展的鄉(xiāng)村治理，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會和文化建設(shè)并重，通過加強黨建，破除宗族勢力，革新鄉(xiāng)村風(fēng)俗和觀念，消除鄉(xiāng)匪村霸產(chǎn)生的土壤。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 村霸 政治生態(tài) 鄉(xiāng)村治理 【中圖分類號】D267.2 【文獻標(biāo)識碼】A

在我國部分農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)了個別“土皇帝”式的村霸，他們無法無天，操縱選舉、開設(shè)賭場、暴力抗法、霸占資源，呈現(xiàn)出亂政、抗法、霸財和行兇“四大特征”。近期檢查部門公開了一批村霸案件，既有要求村民結(jié)婚要給其上供號稱“萬歲”的村霸，也有收取長達6年保護費，甚至當(dāng)著民警的面欲將他人活埋的村霸。 最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，要求各級檢察機關(guān)堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪。我國的村霸都是哪些人？出現(xiàn)的成因是什么？如何進行治理？如何解決農(nóng)村“好人干不了，惡人爭著干”的局面？

“村霸”并不是一個正式的法律術(shù)語，而是對農(nóng)村一些流氓惡勢力的通俗用語。一個最驚人的現(xiàn)實是基層村干部不少直接淪為了“村霸”。在2008年全國立案偵查的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人中，農(nóng)村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記1739人，村委會主任1111人。 近十年了，村霸問題并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。 2016年6月23日，在最高檢新聞發(fā)布會上，最高檢反貪污賄賂總局四局局長宋寒松披露，“一些省份村兩委負責(zé)人案件超過了整個涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的半數(shù)，有的市縣更高達70%至80%”。2015年，山西警方發(fā)布公告，前9個月抓獲的869名涉嫌涉黑涉惡犯罪嫌疑人中，有27人是人大代表、政協(xié)委員、村支部書記和村主任。2015年6月，浙江省金華市公安局披露，自2014年年初以來，金華市公安機關(guān)已成功摧毀黑惡勢力團伙176個，打擊處理涉案人員1228人。其中，有農(nóng)村惡勢力團伙55個，涉案人員314人，其中村干部91名。據(jù)統(tǒng)計，2014年以來，31個省級紀(jì)檢監(jiān)察部門網(wǎng)站上發(fā)布了涉及近400名“村官”違法違紀(jì)案件。 2013年，河北省公安廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河北省近幾年打掉的涉黑組織頭目中，身份是村支書或村主任的有9名。

為何個別村干部變成了村霸

基層社會生態(tài)非常復(fù)雜，土皇帝似的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當(dāng)?shù)卣?ldquo;狠人治村”當(dāng)作一個法寶，牽涉到背后的上級政府干預(yù)、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風(fēng)盛行背后的農(nóng)村政治生態(tài)的破壞。

選舉制度有漏洞，“病人”容易上來，帶病上崗嚴(yán)重?；鶎?ldquo;兩委”班子選舉制度不健全、不透明，導(dǎo)致基層組織弱化，使村莊壞人進入領(lǐng)導(dǎo)班子。我國村官是通過選舉上來的，村民選舉是我國的基層民主政治，但由于各種制度的不完善，雖然對村民委員會成員的選舉和罷免程序在修訂完善，但目前困擾村民選舉的一些大是大非的問題，包括賄選、選舉暴力、家庭宗族控制、黑惡勢力滲透等一直難以解決。一些壞人靠錢開道，用重金送錢送禮收買選票，目前有愈演愈烈之勢，一張選票往往要花上幾十元、乃至幾百元，還要請吃飯、發(fā)煙，選舉下來，花銷數(shù)萬元。農(nóng)村賄選的手段也多種多樣，從“暗箱操作”拉票賄選到“公開活動”拉選票；從個別人單獨活動拉票賄選到有組織的拉選票；從請吃喝、送禮品拉票賄選到直接送現(xiàn)金拉選票；從當(dāng)場兌現(xiàn)錢物拉選票到承諾當(dāng)選回報；從送錢送物的單一手段到多種手段拉選票，等等。還有一些依靠宗族上臺。一旦當(dāng)選上就會利用當(dāng)村官的權(quán)力去為自己謀求更大的利益，主要是發(fā)展壯大自己的力量把送出去的錢賺回來。近期被宣判的河北定州村委會主任孟玲芬，在2012年當(dāng)選村主任，當(dāng)選后任人唯親，胡作非為，安排多位親戚擔(dān)任村干部。她以權(quán)謀私、欺壓村民，“說的話沒人敢不聽、要的錢沒人敢不給、決定的事沒人敢不從”當(dāng)?shù)卮迕駥?ldquo;村霸”孟玲芬深惡痛絕。后來法院以尋釁滋事、故意毀壞財物、職務(wù)侵占等7項罪名，判其有期徒刑20年。如何通過選舉辦法的完善，讓壞人難入村委班子需要制度創(chuàng)新。

宗族暴政充當(dāng)最大保護傘。很多村霸之所以有恃無恐，與其背后的宗族保護傘密切相關(guān)。 家族、宗族控制問題在選舉社會一直難以解決，“多數(shù)人暴政”問題在一定程度上存在。新中國成立后，我國農(nóng)村宗族勢力作為一種反動勢力曾經(jīng)被取締過。但改革開放以后又在農(nóng)村死灰復(fù)燃，并對農(nóng)村治理構(gòu)成威脅。尤其是那些山高路遠、交通不便的地區(qū)，宗族勢力愈發(fā)強大。再加上近年農(nóng)村精神文明建設(shè)相對滯后，宗族勢力一定程度上存在，對異族或者反對者進行打擊報復(fù)。

“上頭有人”是另外一層保護傘。最高檢相關(guān)部門負責(zé)人介紹，“村霸”肆無忌憚，橫行鄉(xiāng)里，稱霸一方，很多時候都是因為“上頭有人”，受欺壓村民敢怒不敢言，查辦“村霸”和宗族惡勢力備受阻撓，治理難度大。比如河北省公安廳2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河北打掉的涉黑組織頭目中，村支書或村主任有9名，這些人采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的家天下，“村官”淪為“村霸”，上級部門卻長期監(jiān)管失控，有些甚至充當(dāng)“保護傘”，在某種程度上助長了違法亂紀(jì)之風(fēng)。上級的某些實權(quán)人物，有意無意成了一些“村霸”們的靠山，成為村霸們有恃無恐、無法無天的后臺，對黨和政府形象的破壞，不可低估。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將不犯事、不出事作為衡量村干部的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“權(quán)力置換財力，財力糾結(jié)勢力，勢力保護權(quán)力”的惡性循環(huán)。

監(jiān)管不足，或者面對舉報不作為，起著推波助瀾作用。一些“村霸”長期橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓，除了村民防范意識薄弱和維權(quán)意識缺乏外，也與當(dāng)?shù)卣畬Υ甯刹咳鄙俦O(jiān)管有關(guān)。一些村霸長期為非作歹，上級部門應(yīng)該接到過舉報或者告狀，但有些上級部門“大事化小”了，使舉報的村民遭到打擊 ，最后演變成村民們對村霸“避之唯恐不及”，“談虎色變”，陷入惡性循環(huán)。 廣東汕尾陸豐市南塘鎮(zhèn)烏石村原村委會主任黃明被稱為汕尾“胡漢三”，其放狗撕咬村民的惡行令人膽寒，但當(dāng)?shù)卮迕裣蜴?zhèn)政府、縣政府無數(shù)次反映情況，上級政府卻一直不予查處。

農(nóng)村公共安全產(chǎn)品缺乏，有村霸產(chǎn)生的土壤

我國鄉(xiāng)村公權(quán)力較弱，缺乏相應(yīng)的公安力量，維護農(nóng)村治安不易：派出所人少，管的地很廣；留守的老人沒精力防范蟊賊，更沒力氣對抗兇手。這些很容易讓那些不怕死的村霸們?yōu)樗麨?。部分村干部成為安全力量，由于得不到有效的監(jiān)督，時間長了就形成村霸。村霸們由于敢于使用暴力手段維持農(nóng)村秩序，還因此常常被認為是能人，甚至被捧為鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳，這對我國基層的鄉(xiāng)村治理來說都是一個大問題。河南省鄭州市航空港區(qū)大寨村原治保主任張中彥案，就是典型案例。張中彥通過正當(dāng)競選手段當(dāng)上村官，利用村治保主任的身份組建“治安隊”，向村民和商戶收取衛(wèi)生費、場地費、租金等，嚴(yán)重擾亂市場秩序；利用村莊附近工廠員工大量聚集的特殊條件，經(jīng)營賭場，暴力護賭，牟取暴利。同時，他還是大寨村的電工，僅在2012至2014年就通過私自抬高電價，賺得電費差額100余萬元。村霸之所以霸道，不少是由于普通村民權(quán)利缺位和體制銜接松弛的后果，村官雖小但有處置集體土地和安全事務(wù)的權(quán)力，由于缺乏監(jiān)督，他們不少人在行權(quán)過程中飽私囊，再以霸權(quán)維護私利。

此外，農(nóng)村糾紛調(diào)節(jié)機制失衡，村莊治理缺乏規(guī)范，使村霸坐大。村民間的糾紛一般應(yīng)該由村調(diào)解委員會、治保會解決，但我國不少村莊這些機構(gòu)遇到問題不愿管、不敢管，讓糾紛雙方依靠勢力大小來解決，無形中讓村霸勢力盛行起來。再加上農(nóng)村青壯年外出打工，鄉(xiāng)村公權(quán)力很弱，缺乏抗衡力。村莊治理基本上沒有規(guī)范的約束制度，公開、透明、監(jiān)督機制等形同虛設(shè)，村莊治理缺乏規(guī)范使村霸坐大 。

加強黨建，徹底消除鄉(xiāng)匪村霸產(chǎn)生的土壤

治理村霸問題，必須要由過去偏重于經(jīng)濟發(fā)展的鄉(xiāng)村治理，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會和文化建設(shè)并重，通過全面的改革，加強黨建，破除宗族勢力，革新鄉(xiāng)村風(fēng)俗和觀念，徹底消除鄉(xiāng)匪村霸產(chǎn)生的土壤。

加強基層黨建，要選對人，重點選拔帶頭人。治理村霸必須加強農(nóng)村基層黨建，選好用好帶頭人。“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵在支部”。對一個村莊而言，干好干壞在很大程度取決于村里的黨組織?，F(xiàn)實中不少農(nóng)村的基層黨組織軟弱渙散、有組織沒力量?？傮w而言，我國哪個村的村支書得力，哪個村的黨員作用發(fā)揮得就明顯，很多工作就會容易落實。反之，哪個村政治風(fēng)氣不好，則往往跟村支書的不作為或者亂作為有關(guān)。江西撫州金溪縣安吉村原黨支部書記彭榮輝任村黨支部書記10多年來，該村培養(yǎng)發(fā)展的黨員幾乎全是其親朋好友。2014年村“兩委”換屆選舉時，他拉票賄選，甚至將賄選開支以“務(wù)工補貼”的名義報銷。這樣的人必須清除出干部隊伍。

以大學(xué)生村官或者下派第一書記破除農(nóng)村宗派勢力。要激勵更多的外鄉(xiāng)大學(xué)生到農(nóng)村任村官，通過引進大學(xué)生交叉任職，逐漸稀釋和淡化農(nóng)村的宗族觀念，讓宗族惡勢力難成氣候。大學(xué)生村官與當(dāng)?shù)貨]有宗族糾纏，接受過系統(tǒng)的高等教育，知識水平高，有利于強化農(nóng)村基層組織隊伍。還可以選派“第一書記”到問題村，可以自上級各級黨政機關(guān)與企事業(yè)單位選派。中組部等三部門曾下發(fā)通知選派“第一書記”，明確指出了選派的重點范圍：黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村。“第一書記”是破解農(nóng)村宗族勢力的利器。

從源頭上治理，對選舉制度進行修改，阻止宗族惡勢力坐大，對舉報多者一票否決。在村級換屆選舉中，確保把那些德才兼?zhèn)?、有文化、有思想、有道德、守法紀(jì)，能夠帶領(lǐng)廣大百姓的人選和真正符合群眾意愿的人員選進“兩委”班子，防止有劣跡的分子把持基層政權(quán)。通過準(zhǔn)入制，把那些政治素質(zhì)差、道德品質(zhì)差、曾違法違紀(jì)且現(xiàn)實表現(xiàn)不好等不適于擔(dān)任村委會成員的人排除在外。

以村莊間的聯(lián)合黨建加強村莊間的監(jiān)督，破除村霸。村霸之所以橫行，缺乏監(jiān)督是一個主要原因，可以通過村莊間的聯(lián)合黨建來破除。 浙江金東目前探索的區(qū)域性黨建合作，可以有效地打破村莊間的壁壘，增進村莊間的有效合作，對我國的鄉(xiāng)村治理很有價值。浙江金華的金東區(qū)創(chuàng)建展開區(qū)域化黨建工作，將包括508 個村（ 社區(qū)） 在內(nèi)的729 個基層黨組織整合成86 個區(qū)域黨委，打破以往的單位黨建壁壘，統(tǒng)籌整合資源力量，實行“組織共建、資源共享、黨員共管、事務(wù)共商、難題共解、發(fā)展共促”。金東區(qū)的區(qū)域化黨建協(xié)同創(chuàng)新工作，是一種鄉(xiāng)村基層社會治理的有益創(chuàng)新。

讓公共安全力量覆蓋到村莊。村里盡是老弱婦孺，財政應(yīng)支持村里組建義務(wù)保安隊。農(nóng)村沒錢請保安， 應(yīng)該推行安保下鄉(xiāng)。有了這些保安，村里的治安就會好起來，村霸橫行的機會就會少些。

村莊運行要增加監(jiān)事制度，增加村務(wù)透明度。要加強鄉(xiāng)村治理體制機制改革，防止基層“一把手”一人說了算?？梢酝ㄟ^制度建設(shè)，把“村官”手中掌握的土地發(fā)包、宅基地安排等與村民利益息息相關(guān)的權(quán)力還給農(nóng)民。通過制度建設(shè)， 改變目前村莊干部當(dāng)選后利益太大，上臺后權(quán)力得不到約束、為所欲為，最后淪為村霸的悲劇。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻】

① 最高人民檢察院：《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，最高人民檢察院官網(wǎng)，2017年1月19日。

責(zé)編/高驪 美編/于珊

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