部分地區(qū)出現(xiàn)小城鎮(zhèn)萎縮現(xiàn)象

中國改革開放后，由政府主導的快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化強化了城鄉(xiāng)二元分野。大城市在經(jīng)濟、社會與城鎮(zhèn)化進程中的角色與地位不斷強化，要素資源的極化日益明顯，而曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用的小城鎮(zhèn)在有些地區(qū)正在面臨著萎縮現(xiàn)象。

由于小城鎮(zhèn)與縣城和中小城市在公共服務方面的差距，尤其是教育資源和條件的差距，使得那些關(guān)心子女教育的農(nóng)民更愿意去縣城和中小城市就業(yè)定居，而不會來到小城鎮(zhèn)發(fā)展。即使各級政府做出了很多繁榮小城鎮(zhèn)的努力，也仍然難以挽救有些小城鎮(zhèn)走向衰敗的命運。因此，在當前中國就出現(xiàn)了城市人口不堪重負而小城鎮(zhèn)人去樓空產(chǎn)業(yè)不濟的現(xiàn)象 。另據(jù)相關(guān)研究，從2000年到2010年，有超過三成的小城鎮(zhèn)人口密度呈下降趨勢，人口向城市群核心流動的態(tài)勢日漸明顯。在這個過程中，小城鎮(zhèn)的萎縮不僅大量發(fā)生在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，甚至長三角和珠三角等發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)也同樣面臨著人口與資源的流失。因此，小城鎮(zhèn)的萎縮現(xiàn)象必將成為中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展無法回避的重要問題（陳川等，2016）。

小城鎮(zhèn)建設(shè)不理想的深層次原因

概念著力點不一致

小城鎮(zhèn)建設(shè)更大程度上是實踐問題而非學術(shù)問題，概念問題似乎不應在討論范圍之列。但是如果在小城鎮(zhèn)的基本概念上存在分歧，那么推進小城鎮(zhèn)建設(shè)就失去了著力點。關(guān)于小城鎮(zhèn)概念的爭論，可能核心問題有三個方面：一是特色小城鎮(zhèn)是否是一個獨立的行政區(qū)劃單位，二是特色小鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)是什么關(guān)系，三是小城鎮(zhèn)是否包括縣級政府所在地城關(guān)鎮(zhèn)。

2015年浙江省出臺的《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》提出，要建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)特色明顯、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能疊加的特色小鎮(zhèn)。在這個意見中，“特色小鎮(zhèn)”區(qū)別于行政區(qū)劃單位和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既不涉及行政區(qū)的調(diào)整，也不是現(xiàn)有國家城市體系的組成部分。很顯然，浙江省政府最初提出的特色小鎮(zhèn)只是更具人文氣息的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或創(chuàng)業(yè)園區(qū)，與小城鎮(zhèn)沒有什么關(guān)系。但2016年2月國務院印發(fā)的《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中強調(diào)加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，與浙江省的提法有所差異，中央政府認定的特色小鎮(zhèn)被納入全國城鎮(zhèn)建設(shè)體系中，因此特色小鎮(zhèn)原則上被明確為建制鎮(zhèn)，并且把縣級政府所在地城關(guān)鎮(zhèn)排除在外（姚尚建，2017）。

現(xiàn)在看來，第一個和第三個問題都已經(jīng)解決，小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)都是建制鎮(zhèn)，是獨立的行政區(qū)劃單位，特色小鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)中優(yōu)秀而有特色的一部分。可是，特色小鎮(zhèn)不包括城關(guān)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)是否應該包括城關(guān)鎮(zhèn)，則需要相關(guān)政策對其進行更深一步的明確劃分。