小城鎮(zhèn)建設應堅持的原則

實事求是，量力而行

中央提出建設新型城鎮(zhèn)化和培育特色小鎮(zhèn)是一個戰(zhàn)略目標，對于多數(shù)小城鎮(zhèn)來說是一個努力方向，但是中國幅員遼闊，各地小城鎮(zhèn)差異很大，因此各級政府一定要頭腦冷靜，實事求是，量力而行。各級政府和領導千萬不能頭腦發(fā)熱，不顧實際一哄而上，更不能為了職務晉升搞政績工程和形象工程。條件具備、適合培育和建設成特色小鎮(zhèn)的，應發(fā)掘特色，增強實力，努力建成特色小鎮(zhèn)。沒有條件培育和建設特色小鎮(zhèn)的，應老老實實從基礎做起，先完善基礎設施和公共服務，提高小城鎮(zhèn)居民的生活質量和幸福指數(shù)，增強小城鎮(zhèn)對農村的輻射功能和吸引作用。

提升小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位

中國當前實施的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心是“以人為本”，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的新時期，小城鎮(zhèn)迎來了新的發(fā)展戰(zhàn)略機遇，我們必須提升小城鎮(zhèn)在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略定位。小城鎮(zhèn)一方面是城鎮(zhèn)體系的末端，另一方面是農村地區(qū)的經(jīng)濟文化中心和集聚基地，在新時期發(fā)揮著連接城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的作用。要立足農村建設小城鎮(zhèn)，立足城鎮(zhèn)服務農村，既不應簡單模仿城市，片面追求高層次，貪大求洋，也不應單純盯著農村，成為封閉性的農村區(qū)域中心（李圣軍，2016）。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局下，小城鎮(zhèn)應該一方面成為促進城鄉(xiāng)之間協(xié)調發(fā)展、共同發(fā)展的重要樞紐，另一方面要成為在農村和城市之間的一種更加人性化、具有更高生活滿意度和更高幸福指數(shù)的生活聚居空間，并以此作為小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃應該實現(xiàn)多規(guī)合一與公眾參與相結合

小城鎮(zhèn)建設，規(guī)劃要先行。在制定規(guī)劃的過程中，一方面要注意做到三規(guī)合一、多規(guī)合一，另一方面也要提高公眾的參與度。要實現(xiàn)小城鎮(zhèn)三規(guī)合一甚至多規(guī)合一，就要建立一個協(xié)調有序的規(guī)劃體系和管理機制，實現(xiàn)建構統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的目標，這是推進我國小城鎮(zhèn)合理可持續(xù)發(fā)展的關鍵。構建合理的小城鎮(zhèn)三規(guī)合一或多規(guī)合一協(xié)調體系，并不是簡單機械地把三類規(guī)劃或多類規(guī)劃合并成一個規(guī)劃，而是把各項規(guī)劃中涉及到的相同內容統(tǒng)一起來，落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，達到多規(guī)合一（馮長春等，2016）。

小城鎮(zhèn)建設要建立起有效的公眾參與機制，鼓勵小城鎮(zhèn)居民積極建言獻策。政府在編制城鎮(zhèn)規(guī)劃時，一方面要廣泛征求公眾意見，進行分析、歸納和整理；另一方面也要向公眾公示規(guī)劃草案等相關規(guī)劃信息，搜集公眾反饋意見并進行修改等。落實小城鎮(zhèn)規(guī)劃需要最大限度地發(fā)揮每位居民的能力，減少個人或群體的外部依賴性，加深公眾的歸屬感，同時降低國家治理的成本（張穎等，2016）。

推進“去等級化”的城鎮(zhèn)結構體系改革

中國等級化的城市和城鎮(zhèn)體系的消極影響在于：一方面，由于權力和資源的不平等，使得小城鎮(zhèn)的自身建設和發(fā)展缺乏必要的政策資源和自主性，財政能力更是捉襟見肘，造成基礎設施和公共服務的不足；另一方面，由于大中城市的優(yōu)越地位，使市場資源和人力資源也更多地向大中城市聚集，會使小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展所需的基本要素更加稀缺。

因此，要適當實施“去等級化”的城鎮(zhèn)行政體制改革，促進垂直結構的城鎮(zhèn)行政等級體系向扁平化的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡結構體系轉化（石憶邵，2015）。一方面，要賦予小城鎮(zhèn)在自身建設和發(fā)展方面的相對自主權，下放事權、擴大財權和人事權，允許其按照城市市政設施進行建設，鼓勵小城鎮(zhèn)在公共管理方面自主創(chuàng)新，尤其鼓勵創(chuàng)新吸引人口落戶和提供公共服務方面的改革舉措；另一方面，也要分解疏散大城市過于集中的功能，不斷提升小城鎮(zhèn)的就業(yè)能力和公共服務品質，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡發(fā)展。

提升公共服務和行政管理水平

建設新型小城鎮(zhèn)，應該著力提升小城鎮(zhèn)居民生活的幸福感和舒適感，使小城鎮(zhèn)成為人們理想的居住生活空間，由此必須注意提升公共服務和行政管理水平。

首先，要構建以民眾需求為導向的公共物品供給決策機制。近年不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，這種供給方式忽略了城鎮(zhèn)居民的真實需要，導致供給不足和供給過剩并存的結構失調現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展中公共物品供給應該重視民眾需求，將自上而下的供給方式轉變?yōu)樽韵露系墓┙o方式，暢通居民群眾的需求表達機制，減少盲目投資和公共物品供給扭曲的現(xiàn)實問題（劉錚等，2016）。

其次，完善小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務。建設方便快捷的公共交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)公共交通廣覆蓋和無縫對接；加速光纖入戶，促進寬帶網(wǎng)絡提速降費，實行低收費或免費政策；中小學校和幼兒園不僅要滿足人口不斷增多的需要，而且在軟硬件設施、師資力量方面也要達到居民滿意的水平；各類服務設施合理布局，醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構、銀行網(wǎng)點、公共文化設施和體育設施場地、便利超市、公共廁所等都要有合理布局，滿足人民群眾基本需要。

最后，要靈活創(chuàng)新小城鎮(zhèn)的行政管理改革，為居民和經(jīng)商務工者提供人性化的管理服務。小城鎮(zhèn)的繁榮既要有產業(yè)支撐，也要積攢人氣，對居民和經(jīng)商務工者形成足夠的吸引力。因此，要破除原有的制度和政策障礙，為居民和就業(yè)者解決在小城鎮(zhèn)就業(yè)、生活和長期發(fā)展的后顧之憂。小城鎮(zhèn)應該實現(xiàn)外來就業(yè)人員子女教育無縫對接，要保障其子女在小城鎮(zhèn)接受學前教育以及中小學教育的權利，簡化異地轉學手續(xù)，在義務教育階段同小城鎮(zhèn)本地居民子女一樣免收學費和學雜費。同時，對于外來就業(yè)居住人員，允許將其遷出地的社會保障接入小城鎮(zhèn)，有條件的實行基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算，加快實行異地聯(lián)網(wǎng)即時結算。

總之，由于全國小城鎮(zhèn)建設總體上基礎薄弱、各地差異較大，應該實事求是、腳踏實地，以五大發(fā)展理念指導新型小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)建設。但無論如何，小城鎮(zhèn)建設和特色小鎮(zhèn)建設絕非一日之功可成，這個過程必定任重道遠，一定要做好長期努力的計劃和準備。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授】