【摘要】培育新生中小城市是國家推進新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，2017年《政府工作報告》在部署今年工作時明確指出，“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用”。當前，我國發(fā)展正處在爬坡過坎的關(guān)鍵階段，加快培育和發(fā)展新生中小城市，可以有力推動我國新型城鎮(zhèn)化建設，促進經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】中小城市 新型城鎮(zhèn)化 頂層設計 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

地方政府高度重視，培育發(fā)展新生中小城市已見成效

“十二五”以來，圍繞中共中央、國務院的戰(zhàn)略部署，地方著力推進新型城鎮(zhèn)化建設，在新生中小城市的培育方面統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵探索和先行先試，扎實推進，成效明顯。

因地制宜，整體規(guī)劃與分類指導相結(jié)合。我國東、中、西部不同地區(qū)、不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相差較大，城市化發(fā)展水平不均衡。各地在培育和發(fā)展新生中小城市時十分注重省域統(tǒng)籌、地方主導、“多規(guī)合一”，形成了各具特色的城市化發(fā)展模式。浙江省市場化程度較高，但面臨“城少鎮(zhèn)多”和“小城市稀缺”的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)嚴重失衡問題，2011年編制了“2011-2020年浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，提出了“三群四區(qū)七核五級網(wǎng)絡化”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)與五級城市體系。吉林省制定了省內(nèi)東中西三大板塊的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建以“一群三組團”為主體、以“兩軸一環(huán)”城鎮(zhèn)軸帶為骨架、以節(jié)點城市為支撐、以重點小城鎮(zhèn)為補充的新型城鎮(zhèn)化形態(tài)格局。四川省地形復雜多樣，少數(shù)民族聚居地眾多，自然資源差異顯著，2013年開展“百鎮(zhèn)建設行動”，每年選取100個基礎(chǔ)條件好，發(fā)展?jié)摿Υ?，特色?yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)進行重點培育，以21個省級重點鎮(zhèn)為龍頭的300個試點示范基地競相發(fā)展。

注重產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)城融合、產(chǎn)城聯(lián)動。浙江、四川等省目前開展的打造特色小鎮(zhèn)的核心之舉便在于強化產(chǎn)業(yè)支撐，以特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。以浙江省為例，縣域城鎮(zhèn)化是浙江省城市化快速推進的主要力量，縣城與中心鎮(zhèn)為代表的中小城市是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要平臺。目前，浙江省已初步形成杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區(qū)，紹興、金華、永嘉等7個省轄大城市，縣域中心城市（縣城），中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)所構(gòu)成的五級城市體系。其中，諸暨市店口鎮(zhèn)擁有2家中國500強企業(yè)，11家年銷售10億元以上企業(yè)，176家規(guī)模以上企業(yè)及3500余家中小企業(yè)；義烏堅持“興商建市”的發(fā)展之路，形成了“市場＋產(chǎn)業(yè)＋城市”的聯(lián)動融合發(fā)展模式。

深化改革，擴權(quán)賦能，積累可行經(jīng)驗。浙江省2010年底在保持鎮(zhèn)級建制不變，符合法律法規(guī)前提下，賦予全省27個試點鎮(zhèn)與縣（市）級政府基本相同的經(jīng)濟管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)、公共事務管理權(quán)。吉林省長春、吉林、延吉、二道白河等7個城市（鎮(zhèn)）先后列入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，在建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔機制、建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、宅基地制度改革、創(chuàng)新設市設區(qū)模式等方面積極探索。

抓好落實政策，加強要素保障。第一，深入推進農(nóng)民市民化的政策落實。浙江省試點鎮(zhèn)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率已達到63.8%，宅基地確權(quán)登記率達到81.8%，推動了3.27萬名農(nóng)民進城落戶。很多地方全面或有條件地逐步放開城區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶限制，推進公共服務，使新市民“進得來、留得住、過得好”。第二，創(chuàng)新用地供給方式。吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)探索利用建設用地增減掛鉤政策，通過盤活集體建設用地存量解決城市建設用地增量問題；把置換的建設用地指標投放到黃金地段，通過土地開發(fā)和土地融資等手段解決建設資金問題；建設資金主要用于基礎(chǔ)設施和農(nóng)民新型社區(qū)建設，較好地解決了城鄉(xiāng)一體化進程中“土地、資金、人口”三個平衡問題。第三，拓寬資金來源。建立專項補助資金、積極引導政策性貸款、社會資本參與城市建設，靈活運用BT、BOT、PPP、捐資等模式，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施及學校、醫(yī)院、文化設施等建設項目，加速城市功能完善。

尊重自然規(guī)律，體現(xiàn)歷史人文特色。吉林省二道白河鎮(zhèn)地處長白山區(qū)，堅持以“生態(tài)保護第一”為原則，把保護好長白山的自然原生態(tài)和生物多樣性作為開發(fā)建設活動的前提。浙江省要求各特色小鎮(zhèn)體現(xiàn)出各自獨特的風格與味道，烏鎮(zhèn)、西塘等十分注重保留水鄉(xiāng)原汁原味的歷史文化風貌，巧克力甜蜜小鎮(zhèn)通過整合巧克力工廠與溫泉，形成了集工業(yè)旅游、主題樂園、休閑度假、文化創(chuàng)意于一體的獨特風格。

我國城市整體數(shù)量偏少、中小城市增長嚴重不足仍是城鎮(zhèn)化最大短板

相對于經(jīng)濟社會和城市化進程的快速發(fā)展，我國城市整體數(shù)量偏少、中小城市增長嚴重不足仍是城鎮(zhèn)化最大短板。從國際經(jīng)驗看，日本城市人口1.15億，有787個城市，城市化率從38%提高到70%期間，城市從166個增長到652個；美國城市人口2.58億，城市數(shù)量多達10158個，城市化率從20%提高到50%期間，城市由392個增長到2722個。我國城鎮(zhèn)人口已達7.7億，城市數(shù)量只有656個，且城鎮(zhèn)化率從31.91%提高到56.1%期間，城市從668個降至656個。經(jīng)過調(diào)研，我們認為存在的問題主要有：

中小城市數(shù)量增長阻力較大。我國“縣改市”停滯多年，開閘放行后仍然比較謹慎。“十三五”規(guī)劃明確提出允許符合條件的特大鎮(zhèn)設市，實際工作中“鎮(zhèn)設市”還存在障礙：一是法律層面，“鎮(zhèn)設市”在憲法規(guī)定的原有行政區(qū)劃隸屬關(guān)系中找不到定位；二是特大鎮(zhèn)所在省、市、縣各級政府在經(jīng)濟指標、脫貧任務、人事安排上利益訴求有差異，導致鎮(zhèn)設市“兩頭熱、中間冷”。

生產(chǎn)要素配置效率不高。不少中小城市土地利用效率不高；建設資金缺口較大，基礎(chǔ)設施建設融資模式較單一，政府投資比重大，多元化投資體制尚未建立；人力資源也十分缺乏。

政府職能亟待轉(zhuǎn)變。一些縣、特大鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限、方式已無法滿足實際經(jīng)濟、人口體量的需求，“小馬拉大車”，財權(quán)、事權(quán)不相匹配，教育、文化、醫(yī)療、治安等公共服務存在明顯短板。

中小城市缺位是新型城鎮(zhèn)體系中的短板，積極培育新生中小城市

加強頂層設計，盡快出臺設市標準。中小城市缺位是新型城鎮(zhèn)體系中的短板，增加中小城市數(shù)量是補齊短板的重要手段。一是新標準要符合當前和今后一個時期的發(fā)展需求，真實準確地反映當?shù)氐某鞘谢健６切聵藴室胁町愋?。東中西部的現(xiàn)實差異客觀存在。三是循序漸進?？h的工作重心是“三農(nóng)”，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、建設城市等。要確保建市地區(qū)具備城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和特征，需要按照城市建制和城市系統(tǒng)來管理。適合撤縣建市的建市，適合撤縣建區(qū)或撤市建區(qū)的建區(qū)，不具備條件的保持原有縣建制，避免一哄而上。

解放思想，堅持用改革思維破解鎮(zhèn)改市的制度難題。新時期，鎮(zhèn)改市亟待體制破冰。一是改變城市只是行政區(qū)劃的傳統(tǒng)觀念。城市這一經(jīng)濟概念在我國現(xiàn)行的體制機制約束下，被限定在行政級別概念中，違背了經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律。借鑒發(fā)達國家城市發(fā)展經(jīng)驗，將有需求有能力的鎮(zhèn)培育為中小城市，賦予城市的管理權(quán)限和管理方式。二是盡快解決“正名”問題。一些特大鎮(zhèn)已經(jīng)成為實際意義上的城市，改革除擴權(quán)、賦能外，可考慮一個特大鎮(zhèn)設為縣級市，也可考慮一個特大鎮(zhèn)和兩三個一般鎮(zhèn)合并設為縣級市。三是在無法啟動憲法修改程序的情況下，可以考慮由人大授權(quán)，在撤鎮(zhèn)設市上有所突破，優(yōu)化設市規(guī)模和設市結(jié)構(gòu)。四是國家已經(jīng)明確的新型城鎮(zhèn)化的綜合試點鎮(zhèn)，肩負著改革探索、總結(jié)經(jīng)驗的重任，應該允許其先行先試，利用現(xiàn)有良好條件，挖掘發(fā)展?jié)摿Γ诜忾]試點內(nèi)推動設市模式創(chuàng)新和行政管理體制改革，突破既有行政建制的約束，允許試錯，建立容錯糾錯機制。五是在試點運行基礎(chǔ)上，研究制定撤鎮(zhèn)設市的標準和程序，修改完善相關(guān)法律規(guī)定，中央政府進行宏觀管理與指導，審批權(quán)可授權(quán)給省級政府。賦予新設市縣級管理權(quán)限，省級政府在年度土地指標、財政轉(zhuǎn)移支付等方面對其實行計劃單列管理。

堅持產(chǎn)城融合，重視發(fā)揮規(guī)劃指導作用。按照“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，科學規(guī)劃自身在城市群中的功能定位、產(chǎn)業(yè)和人口布局。培育新生中小城市的關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)支撐，要注重產(chǎn)業(yè)興市，產(chǎn)城融合，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，著力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，積極培育新興產(chǎn)業(yè)。在城市經(jīng)濟圈的節(jié)點地區(qū)，重點培育中小城市，引導鼓勵大中城市工業(yè)企業(yè)向小城市作梯度轉(zhuǎn)移，使中小城市接受大城市產(chǎn)業(yè)輻射，形成產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮聯(lián)動作用。一是以“三集”（即：人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約）為出發(fā)點和歸宿，強化空間規(guī)劃“集權(quán)”。理順法律關(guān)系，以資源環(huán)境承載力為前提，以第二次全國土地調(diào)查及其連續(xù)變更的最新土地利用現(xiàn)狀為“底圖”，以土地利用總體規(guī)劃確定的自上而下逐級控制的開發(fā)強度、建設用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田面積等約束性指標為“底盤”，以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界為“底線”，編制和實施國土空間綜合規(guī)劃，從法律上賦予國土空間綜合規(guī)劃基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、政策性定位，強化對國土空間的統(tǒng)籌安排和整體管控，促使國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，形成有利于人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的國土空間開發(fā)格局，從而催生和培育中小城市。二是以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚人口。就業(yè)機會多始終是城市能夠集聚人口的首要條件。中小城市的孕育和發(fā)展離不開適合本區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。要針對中小城市規(guī)模“中小”的特點，大力培育和發(fā)展民營經(jīng)濟，提高民營經(jīng)濟的比重，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟能創(chuàng)造較多就業(yè)機會、集聚人口的作用。要針對中小城市緊靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)域的特點，注重鄉(xiāng)土文化的挖掘、保護和傳承，利用具有優(yōu)勢的歷史文化沉淀發(fā)展相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，大力促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合，發(fā)展服務于“三農(nóng)”的第三產(chǎn)業(yè)，使中小城市成為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的主要基地，成為連接大城市和美麗鄉(xiāng)村兩端的橋梁和紐帶，成為農(nóng)村人口市民化并向城市梯度轉(zhuǎn)移的重要梯級，推進產(chǎn)城融合發(fā)展。三是以優(yōu)良生態(tài)吸引人口。宜居的環(huán)境，優(yōu)良的生態(tài)，是吸引外來人口的一大優(yōu)勢。具備這樣優(yōu)勢的中小城市往往能吸引、集聚一定規(guī)模的人口。中小城市要甘于做“中小”的角色，重在質(zhì)的提升，拼生態(tài)、拼環(huán)境，而不能跟大城市拼產(chǎn)業(yè)。所以，中小城市的培育要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，否則就沒有持久的生命力。四是以創(chuàng)新促發(fā)展。對已經(jīng)具備中小城市雛形的，適時調(diào)整完善行政區(qū)劃，理順隸屬關(guān)系，建立健全城市職能，為中小城市今后的培育與發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好條件。

提高要素效率，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。一是培養(yǎng)、吸引和利用人才。重視人力資本建設，條件具備的地方興建高等院校。逐步通過便捷的交通、發(fā)達的信息網(wǎng)絡、舒適的環(huán)境、合理的福利待遇吸引人才留在中小城市。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。職業(yè)教育是推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅(qū)動要素，要營造有利于職業(yè)教育發(fā)展的良好社會環(huán)境，全方位推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設。充分發(fā)揮市場作用，做好農(nóng)民、農(nóng)民工的職業(yè)培訓，提升他們的就業(yè)技能、崗位技能和創(chuàng)業(yè)能力，助力他們作為新市民更好融入城市。二是科學合理利用土地。要將城鎮(zhèn)開發(fā)空間和國土保護結(jié)合起來。一方面，要確保土地資源得到集約合理使用。另一方面，要進一步盤活土地資源，研究出臺土地流轉(zhuǎn)的具體程序和辦法，有條件、有需要的地區(qū)，探索區(qū)域內(nèi)建設用地指標交易的具體方式。在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，探索推廣宅基地有償使用和有償退出機制。三是拓寬投融資渠道。參照對小微企業(yè)金融支持的相關(guān)做法，制定出臺我國新生中小城市建設融資指引。放寬對新生中小城市在土地收儲、棚戶區(qū)改造、市政設施、民生工程項目和特色產(chǎn)業(yè)項目等融資方面的限制或降低融資門檻。允許新生中小城市政府設立中小城市建設開發(fā)專門用途的資產(chǎn)運營公司，以此為主體發(fā)行新生中小城市市政債、區(qū)域集優(yōu)債、重點項目權(quán)益?zhèn)?，指導新生中小城市PPP項目融資，加大國開行、農(nóng)發(fā)行等銀行對新生中小城市建設的融資力度，鼓勵本地的城商銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和信用合作聯(lián)社對新生中小城市建設的融資。試點地區(qū)在成本分擔機制、改革完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等方面加大探索，力爭實現(xiàn)重點突破。

轉(zhuǎn)變職能，更好發(fā)揮政府作用。一是推行“大部制”改革。培育新生中小城市，不是簡單的大鎮(zhèn)改為市，而是“小政府、大服務”的新模式。實踐表明，試點地方根據(jù)實際情況，完全可以在基層進行“大部制”改革。在中小城市的培育發(fā)展過程中，應明確貫徹這一原則，摒棄傳統(tǒng)的“上下對齊”模式，將管理權(quán)限下放，賦予地方綜合行政執(zhí)法權(quán)，同時對行政人員、編制和經(jīng)費嚴格控制，推廣“多規(guī)合一”，建立一套成本低、管理新、效率高的新型管理模式。從更長遠來看，鎮(zhèn)區(qū)人口達到一定規(guī)模后可以自愿設市的模式，順應城市發(fā)展客觀規(guī)律，符合行政管理體制改革方向。逐步將中央政府審批設市的模式改為備案制，鎮(zhèn)區(qū)人口達到國家確定的標準后，可以自愿改為市，報中央政府備案。二是出臺配套政策，完善公共服務體系。教育、醫(yī)療等公共服務資源供應緊張。建立政策支持“直通車”制度和政策落地“綠色通道”，避免“資金、土地、人口”等含金量高的政策空轉(zhuǎn)。國家公共財政和公共設施投入，應與城市人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模相匹配，并對改善民生的中小城市重大項目列入中央預算資金優(yōu)先安排?？偨Y(jié)和復制、推廣一些地方好經(jīng)驗。逐步實施中小城市常住人口公共服務均等化，推進社會救濟、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、文化、住房保障等公共服務體系均衡發(fā)展。加快建設交通公路網(wǎng)、信息傳播網(wǎng)、環(huán)保設施網(wǎng)等基礎(chǔ)設施體系，提高中小城市資源流通效率。盡快健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤機制，對有關(guān)法律修改完善，促進中小城市持續(xù)健康發(fā)展。

【參考文獻】

①《2017年政府工作報告（全文）》，新華網(wǎng)，2017年3月16日。

責編/肖晗題 美編/宋揚

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