【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過(guò)程中存在主體責(zé)任不明確、對(duì)生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系認(rèn)識(shí)不充分，以及生態(tài)治理體系不完善等問(wèn)題，這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)通過(guò)更新治理理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式和創(chuàng)新治理機(jī)制，達(dá)到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的目標(biāo)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)的有序治理。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 生態(tài)治理 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大報(bào)告提出了“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步深化。生態(tài)文明建設(shè)是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，給后人留下更多的綠色資產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政體系中最低層級(jí)的政權(quán)組織，其基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮直接關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的貫徹和施行，其生態(tài)治理能力的提升也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理的最終效果，基層生態(tài)文明建設(shè)的整體方向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)輻射的空間范圍和地理區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家公權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。生態(tài)治理的最高目標(biāo)是政府追求的“生態(tài)善治”，生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)家治理的重要方面，而國(guó)家生態(tài)治理能力，及其生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化又為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造了全新的可能性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升及其治理體系的創(chuàng)新。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設(shè)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生態(tài)需求的能力集合。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力建設(shè)明顯不足，而與之相適應(yīng)的生態(tài)治理體系也明顯存在缺陷，兩者無(wú)法真正達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一。因此，只有重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明的建設(shè)能力，才能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理的能力，即做到生態(tài)治理能力與生態(tài)治理體系的有機(jī)統(tǒng)一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是要更新生態(tài)治理的理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式和創(chuàng)新治理機(jī)制。提升政府生態(tài)文明建設(shè)的能力和生態(tài)治理的能力，就是要堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念，不斷促進(jìn)生態(tài)治理主體的多元化、治理手段的多樣化、治理體系的科學(xué)化。因此，就要構(gòu)建新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)體系，同時(shí)運(yùn)用現(xiàn)代化的手段和方式推進(jìn)生態(tài)治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的關(guān)鍵區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，卻關(guān)系到國(guó)家政策方針的實(shí)現(xiàn)狀況。就目前的中國(guó)國(guó)情而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的基本單位和關(guān)鍵區(qū)域，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的生態(tài)治理就沒有國(guó)家層面的生態(tài)治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是治理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要。在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居于非常重要的位置，是連接縣級(jí)政府、城市與村（居）兩委、農(nóng)村的“節(jié)點(diǎn)”，具有承上啟下、上下合作、協(xié)同城鄉(xiāng)的作用。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)多元化的社會(huì)已經(jīng)形成，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理好各參與治理多元主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府治理理念的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造一種利于吸引廣大群眾參與生態(tài)治理的氛圍，構(gòu)建一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)的多元主體良性互動(dòng)的生態(tài)治理模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要維度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府生態(tài)治理能力的提升作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，一方面，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。另一方面，又關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的成敗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的發(fā)展障礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)主體責(zé)任不明確。改革開放以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展日新月異，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也開始顯現(xiàn)出來(lái)。作為面對(duì)環(huán)境問(wèn)題的直接“當(dāng)事人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起生態(tài)治理的主體責(zé)任，成為基層生態(tài)治理中的關(guān)鍵。然而，環(huán)境污染事件層出不窮，最根本的原因就是個(gè)別地方政府的“三不查”和環(huán)境執(zhí)法中企業(yè)的“三不怕”。造成這種“不查、不怕”的原因就在于生態(tài)治理主體責(zé)任的缺失，主體意識(shí)不夠。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與相關(guān)生態(tài)治理主體之間權(quán)能關(guān)系“失調(diào)”。首先，個(gè)別縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)太多，導(dǎo)致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理中表現(xiàn)“無(wú)能”。其次，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一把手”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過(guò)程中的“缺位”。最后，社會(huì)組織、企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民等主體在生態(tài)治理中參與不足，導(dǎo)致公民難于監(jiān)督政府，生態(tài)治理走向無(wú)序化發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，存在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象，對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)進(jìn)行過(guò)度管制和干預(yù)，甚至少數(shù)官員直接參與市場(chǎng)活動(dòng)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求GDP指標(biāo)，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)，雖然解決了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問(wèn)題，改善了經(jīng)濟(jì)條件。但由于未能處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)和嚴(yán)重化，從而嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)工作的推進(jìn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理體系建設(shè)不完善。生態(tài)治理體系與生態(tài)治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體，生態(tài)治理體系從根本上決定了生態(tài)治理能力的強(qiáng)弱，生態(tài)治理能力反過(guò)來(lái)影響生態(tài)治理體系的效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力不足的一個(gè)重要原因，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理體系不夠完善：包括生態(tài)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)不完善，干部考核、地方政績(jī)考核和監(jiān)督機(jī)制不完善，未形成責(zé)權(quán)清晰的多元主體參與的生態(tài)治理機(jī)制等方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的實(shí)現(xiàn)路徑

更新生態(tài)治理理念。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要宣傳生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展理念，用這兩種理念來(lái)指導(dǎo)生產(chǎn)生活的實(shí)踐，形成有利于生態(tài)發(fā)展的治理新格局。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力建設(shè)中，要把“善治”的理念貫徹到政府及各個(gè)部門的日常工作中，使生態(tài)的“善治”從觀念到行動(dòng)都得到實(shí)現(xiàn)。此外，通過(guò)搭建平臺(tái)對(duì)各參與主體進(jìn)行教育和引導(dǎo)，增強(qiáng)各生態(tài)治理主體的生態(tài)自覺與自信。

重構(gòu)生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)。治理主體的多元化，不僅僅是主體數(shù)目上的簡(jiǎn)單增加，也不是各個(gè)治理主體治理能力的單向度提升，而是通過(guò)治理主體結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)1+1〉2效能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。也就是說(shuō)，在確立政府的核心行動(dòng)者地位的前提下，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理中各治理主體在治理體系中的關(guān)系和地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)治理中發(fā)揮“指揮者”的作用，協(xié)調(diào)好各主體的行動(dòng)，以最大限度地發(fā)揮各主體生態(tài)治理的效能。

變革生態(tài)治理方式。其一，充分利用市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)作用。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)利用各種經(jīng)濟(jì)平臺(tái)發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢(shì)，走資源節(jié)約和綠色發(fā)展之路；利用市場(chǎng)主體的趨利性，促進(jìn)生態(tài)治理的市場(chǎng)化良性循環(huán)。其二，多中心參與治理模式的創(chuàng)新。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮群眾的力量，構(gòu)建多中心參與生態(tài)治理的平臺(tái)。一方面，可以減輕政府的環(huán)保治理成本壓力。另一方面，可以激發(fā)群眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情。

創(chuàng)新生態(tài)治理機(jī)制。首先，構(gòu)建生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制。通過(guò)生態(tài)績(jī)效考核來(lái)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過(guò)程中引導(dǎo)企業(yè)的環(huán)境貢獻(xiàn)率。其次，構(gòu)建生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)制。以此來(lái)增強(qiáng)生態(tài)治理主體橫向和縱向的溝通能力，讓多元治理主體有序參與到治理中來(lái)。最后，構(gòu)建生態(tài)治理監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建信息公開機(jī)制、生態(tài)治理主體的監(jiān)督機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力，不僅能使區(qū)域內(nèi)相關(guān)者的切身利益得到保障，也能夠提高生態(tài)治理效率。

（作者分別為華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授；華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院博士）

【參考文獻(xiàn)】

①俞可平：《生態(tài)治理現(xiàn)代化越來(lái)越顯重要和緊迫》，《北京日?qǐng)?bào)》，2015年11月2日。

②杜飛進(jìn)：《論國(guó)家生態(tài)治理現(xiàn)代化》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第3期。

責(zé)編/肖晗題 劉芋藝 美編/于珊

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