【摘要】行政約談契合現(xiàn)代回應(yīng)型合作性公共行政的先進(jìn)理念，作為創(chuàng)新管理體制機(jī)制之典型，具備較大的潛在發(fā)展空間與功效優(yōu)勢(shì)，但在目前的社會(huì)背景下對(duì)行政約談的必要性還需加深認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大制度共識(shí)。針對(duì)現(xiàn)有漏洞和不足進(jìn)行完善和補(bǔ)救，主要應(yīng)該在法律依據(jù)、正當(dāng)程序以及監(jiān)督救濟(jì)方面進(jìn)行全面的保障。

【關(guān)鍵詞】行政約談 合作式治理 約談法治化 【中圖分類號(hào)】D912.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政約談是指行政主體依法針對(duì)監(jiān)管的行政相對(duì)人可能存在或發(fā)生的問題，在約定的時(shí)間地點(diǎn)與其進(jìn)行溝通協(xié)商，并給予警示、告誡的非強(qiáng)制性準(zhǔn)行政行為。行政約談的發(fā)展契合了當(dāng)下創(chuàng)新管理體制機(jī)制的要求，符合十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，順應(yīng)公眾參與行政管理的民主潮流，因此行政約談制度的迅猛發(fā)展有其內(nèi)在合理性。

行政約談是提高行政效率的重要保障

創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制的現(xiàn)實(shí)要求。現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)，是在日益深化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，把管理的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的觀念，政府是以提供公共服務(wù)為主的服務(wù)型政府。作為服務(wù)者的政府應(yīng)該擺脫“單方?jīng)Q定”這一傳統(tǒng)治理方式，轉(zhuǎn)而采取協(xié)商對(duì)話這種行政相對(duì)人更易于接受的方式，這拉近了雙方主體間空間與心理距離，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

減少行政爭(zhēng)議的有效路徑。一些的行政糾紛難以得到及時(shí)有效的解決，究其原因，只注重案件的事后救濟(jì)而不重視“未雨綢繆”的事前安排是一個(gè)重要因素。所以行政機(jī)關(guān)事前的主動(dòng)就很有必要，行政機(jī)關(guān)通過“約”請(qǐng)相對(duì)人進(jìn)行“談”話，既是自己放低身段，展現(xiàn)包容的心態(tài)和服務(wù)的理念，又可以摒棄高高在上的強(qiáng)制性形象，使相對(duì)人心悅誠(chéng)服地接受行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)行政行為。通過交換意見、達(dá)成共識(shí)，從而避免信息不對(duì)稱式的強(qiáng)制冷漠的行政行為，有效地減少行政糾紛的產(chǎn)生。

行政效益提高的重要保障。行政效益的好壞考驗(yàn)著政府治理的能力。行政約談具有前瞻性、針對(duì)性和實(shí)效性特點(diǎn)，行政主體通過座談交流等方式，就行政相對(duì)人的相關(guān)問題或者要求進(jìn)行溝通解釋，以此來達(dá)到執(zhí)政的目標(biāo)，這在最大程度上減少了行政主體的執(zhí)法壓力，也可以避免由于未解決不必要的糾紛而付出的人力、財(cái)力和物力，避免出現(xiàn)影片《我不是潘金蓮》中表達(dá)的窘境。

行政約談制度規(guī)定稍顯粗放，監(jiān)督機(jī)制不完善

缺少上位立法，程序規(guī)定粗放。關(guān)于約談的法律法規(guī)散見于各個(gè)部門，但是缺少高位階的法律來指導(dǎo)和規(guī)范行政約談這一新興行政行為，一定程度上導(dǎo)致各部門在指定規(guī)范性文件的過程中出現(xiàn)概念混亂，甚至是矛盾的現(xiàn)象。在實(shí)踐過程中，大部分都是結(jié)合本部門的具體情況，并將各自原有的一些非強(qiáng)制性的工作方式和方法運(yùn)用進(jìn)來，因此導(dǎo)致了行政約談的具體屬性并不清晰，出現(xiàn)了諸如行政指導(dǎo)、行政調(diào)解和機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)的情形。

制度粗放生長(zhǎng)，異化現(xiàn)象較為突出。行政約談具有非強(qiáng)制性的特征，雙方在就問題進(jìn)行協(xié)商過程中，不可避免地可能會(huì)存在“交易”與妥協(xié)，如行政主體為提高其行政效率，行政相對(duì)人也在獲得某些“好處”后，改正自己的行為，但是這種亂象背后往往掩蓋著權(quán)錢交易的事實(shí)。“約”表明行政主體是主動(dòng)發(fā)起的，“談”說明行政主體和行政相對(duì)人是以交談協(xié)商的方式來進(jìn)行的。但是很多約談已經(jīng)變?yōu)?ldquo;強(qiáng)制談”，如果不談，將會(huì)受到相應(yīng)的處罰。本來是由某些不當(dāng)行為導(dǎo)致的約談，因?yàn)椴蝗?ldquo;談”，又新增加了一個(gè)不當(dāng)行為，這個(gè)變化方向是完全背離約談初衷的。

監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制不完善。行政約談制度本來是為了追求行政相對(duì)人的“心悅誠(chéng)服”，但是由于制度的不完善以及制度異化導(dǎo)致了行政相對(duì)人的違心接受。目前關(guān)于行政約談的相關(guān)法律，條文中都規(guī)定了行政相對(duì)人不接受約談和不履行約談內(nèi)容的后果，但是沒有關(guān)于行政相對(duì)人因?yàn)榧s談而受到侵害的救濟(jì)措施，權(quán)利和義務(wù)存在一定的不平等，在某種角度上，可以說是完全背離了行政法制的目標(biāo)。

完善行政約談的法律依據(jù)、實(shí)施程序

首先，完善行政約談的法律依據(jù)。行政約談的立法位階較低，立法具有混亂甚至是自相矛盾的現(xiàn)象，很多行政約談的規(guī)范性文件更像是一個(gè)內(nèi)部通知，制定的隨意性較強(qiáng)、科學(xué)性不足。行政約談作為非強(qiáng)制性的行政行為，具有極強(qiáng)的靈活性，因此不大可能制定一部單行的法律法規(guī)，應(yīng)從行政程序法的角度對(duì)約談行為給予法律上的認(rèn)可，在此之上，再由各執(zhí)法部門制定各自的關(guān)于行政約談的規(guī)章制度。

其次，完善行政約談的程序。行政約談程序的周密性是行政約談良好實(shí)施的要件之一，如果程序設(shè)立不嚴(yán)謹(jǐn)欠周密可能造成行政約談的隨意性和權(quán)威性喪失。在行政約談中，應(yīng)該把行政約談分為約談之前、約談之中和約談之后三個(gè)階段。在約談之前，行政主體應(yīng)該在合理期限內(nèi)通知行政相對(duì)人，對(duì)其發(fā)放行政約談通知書，并在通知書中告知約談的內(nèi)容和時(shí)間、約談人和被約談人，告知相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，如請(qǐng)求回避等。在約談之中，行政主體應(yīng)事先確立約談的主持人、談話人和記錄人，各司其職不可混淆，行政相對(duì)人應(yīng)出示自己的證件，介紹出席約談的工作人員，告知約談的程序和權(quán)利義務(wù)，同時(shí)核實(shí)被約談人的信息。如果被約談人為兩人或以上的應(yīng)該分開進(jìn)行約談。行政主體只能就約談通知書中所記載的內(nèi)容進(jìn)行約談，不能隨意擴(kuò)大或者更改約談的內(nèi)容，否則行政相對(duì)人可以就這些內(nèi)容拒絕回答。行政主體應(yīng)該全程記錄約談的內(nèi)容和事項(xiàng)，明確行政相對(duì)人的問題和整改目標(biāo)。約談之后經(jīng)被約談人審核一致，簽字按手印，一式兩份，行政主體和行政相對(duì)人各自保存。行政主體應(yīng)該告知行政相對(duì)人，如果不按照約談要求進(jìn)行整改可能導(dǎo)致違法行為加劇，不利后果更加嚴(yán)重。在約談之后，行政主體應(yīng)該進(jìn)行跟訪，以期通過行政約談達(dá)到行政目的。如果約談沒有效果或者違法行為擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)該采取其他措施來對(duì)違法行為進(jìn)行規(guī)制。

最后，健全行政約談的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于行政約談的監(jiān)督，可以從兩個(gè)方面入手：其一，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政約談的非強(qiáng)制性增加了行政主體的自由裁量權(quán)，如果把握不好很容易變成強(qiáng)制性的行政行為，因此在進(jìn)行行政約談時(shí)，如果行政主體的約談人超越約談設(shè)定的內(nèi)容，行政相對(duì)人可以拒絕約談，同時(shí)就相關(guān)情況知會(huì)發(fā)起行政約談的行政主體要求改正，如果約談出現(xiàn)威逼利誘、索賄等情形更應(yīng)向上級(jí)行政主體反映，告知紀(jì)檢監(jiān)察部門，以此來維護(hù)自身的合法權(quán)益。其二，提升輿論監(jiān)督效力。行政約談被廣泛適用，并受到各界的關(guān)注，進(jìn)行輿論監(jiān)督具有天然的群眾基礎(chǔ)。行政主體在進(jìn)行行政約談中，如若有違法行為，行政相對(duì)人也可以通過曝光、發(fā)動(dòng)社會(huì)輿論來維護(hù)自身權(quán)益。

行政約談作為具有獨(dú)立價(jià)值的行政行為理應(yīng)可以采取行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第五條行政機(jī)關(guān)侵犯其合法經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，可以提起行政復(fù)議。行政約談的非強(qiáng)制性使得其看上去并不具備提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的資格，但是也正如前文提到的情形，雖然表面為非強(qiáng)制性，但是由于行政主體的地位優(yōu)勢(shì)，使得行政相對(duì)人在約談時(shí)具有無形的壓力，以約談形式來掩蓋某些需要通過強(qiáng)制性措施才能達(dá)到的行政目的。這種情況下，行政相對(duì)人受到的和其他行政強(qiáng)制措施一樣的損害，但是卻不能進(jìn)行有效的維權(quán)。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)該通過對(duì)行政約談是否給行政相對(duì)人造成事實(shí)上的強(qiáng)制性損害來進(jìn)行審查，以此來維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，行政相對(duì)人在提起行政訴訟時(shí)可以一并請(qǐng)求對(duì)行政主體實(shí)施行政約談時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣一來，可以在某種程度上規(guī)范行政約談立法，使其向更加統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)周密的方向發(fā)展。

（作者單位分別為武漢大學(xué)法學(xué)院；成都市龍泉驛區(qū)山泉鎮(zhèn)人民政府）

【參考文獻(xiàn)】

①孟強(qiáng)龍：《行政約談法制化研究》，《行政法學(xué)研究》，2015年第6期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲