歐債危機的持續(xù)發(fā)酵和久拖不決，不僅引發(fā)了社會分配不公和貧富分化等問題，暴露了歐盟體制和歐洲一體化制度設計的缺陷，也造成了歐盟成員國之間的齟齬和分化。由于歐盟內部的發(fā)展水平差別巨大，各國政府對救助方案的選擇不同，從而導致了嚴重的內部矛盾。一方面，以德國為代表的歐元區(qū)核心國家主要是北歐國家擔心希臘等重債國成為負擔而堅持“緊縮政策”，反對希臘等外圍國家即主要是南方國家堅持以寬松的財政貨幣政策來帶動重債國增長的“增長政策”，遭到很多南歐國家的不滿，“歐盟團結第一的原則和精神逐步被打破”。⑤另一方面，在危機期間，為避免歐元區(qū)的解體，歐盟特別是歐元區(qū)國家出臺了很多法律，建立了諸多機構，歐盟的政策和資源也向歐元區(qū)傾斜。這樣在歐盟內部不僅形成了歐元區(qū)與非歐元區(qū)的差異，還形成了歐元區(qū)核心國家與非核心國家的分化和矛盾，從而對歐盟的未來的發(fā)展產(chǎn)生影響。而英國長期以來與歐盟其他國家貌合神離，2016年通過公投下決心要離開歐盟。歐洲經(jīng)濟復蘇進程越是緩慢，歐洲各國在如何處理歐洲危機問題上的矛盾和沖突越是難以避免。

歐洲一體化進程中的民主困擾

民主是現(xiàn)代治理的基本價值理念，但歐洲一體化卻長期受到民主匱乏和民主過度的雙重困擾。一方面，在歐洲層次上，歐盟機構一直被認為缺乏民主合法性，也就是所謂的“民主赤字”，歐盟機構也被認為是缺乏效率和民主的官僚機構。另一方面，在成員國層次上，當涉及歐洲事務的時候，成員國往往舉行全民公投，出現(xiàn)公民政治參與的過度化。

歐盟民主合法性的缺失歷來為人所詬病。盡管自歐洲一體化啟動之日就設立了咨詢性質的共同大會，后來經(jīng)過發(fā)展演變和不斷擴大權力而成為今天的歐洲議會，但歐盟依然被認為是一個不民主的機構。這不僅是由于歐洲議會的權力有限，歐洲議員都是各國根據(jù)各自國內的議題、國內選民選舉，還因為歐盟實際上的執(zhí)行機構——歐盟委員會并不是選舉產(chǎn)生的，而是由理事會任命的，出現(xiàn)了國內選民授權的權力在歐盟層次上得到不到監(jiān)督的情況，“通過把政策的制定和實施的權力從民選的機構轉移到各國任命的歐盟委員會，歐盟的治理實際上弱化了民主過程”。⑥

歐洲債務危機使歐盟的民主赤字問題更加突出。這集中表現(xiàn)在歐元區(qū)各種機制的建設中。歐元區(qū)是歐洲一體化的巨大成就，是歐盟的核心機制。但是在應對歐債危機的過程中，主要的決策是在歐元區(qū)財長和首腦會議層面上進行的。“如果說歐盟還有形式上的政府（歐盟委員會）和歐洲議會（歐洲議會），歐元區(qū)則二者均無。歐元區(qū)決策形式上是由19個成員國協(xié)商決定，但起決定作用的仍是大國。”⑦這就導致歐元區(qū)的決策與主流民意完全脫節(jié)，歐洲治理中的“民主赤字”問題在歐元區(qū)得到了充分的放大。因此，歐盟對希臘援助被指責為既違背援助方又違背受援方的民意也就完全可以理解了。由于歐盟要求希臘實施緊縮政策和改革計劃將導致社會福利的削減，希臘民眾表示強烈反對。2015年1月25日希臘的齊普拉斯政府正是靠這樣的主流民意上臺執(zhí)政的，并在同年7月5日舉行全民公決肯定其反緊縮的政策主張是希臘的主流民意，以求得到國際債權人即歐元區(qū)其他成員國的承認，換取希臘在不實行緊縮和改革的前提下得到歐元區(qū)的援助。但是，歐元區(qū)的其他國家的主流民意則是反對救助希臘，德國政府雖然支持救助希臘，但民意調查則顯示85%的德國人反對向希臘讓步，51%的人支持希臘退出歐元區(qū)。⑧而中東歐新加入歐元區(qū)的國家例如斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、立陶宛等國的政府和民眾都反對救助希臘。但希臘與歐元區(qū)其他國家談判的最終結果是，希臘政府被迫接受“以救助換改革”的“違背希臘主流民意”方案，而歐元區(qū)其他國家和民眾雖極不情愿，卻在德國等大國的壓力下被迫同意再次援助希臘。希臘的齊普拉斯政府為了平息國內的不滿被迫辭職，并通過選舉重新上臺執(zhí)政。救助希臘被視為違背了民主運作的機制，造成了普通百姓對歐盟的不信任，同時也造成了希臘和歐元區(qū)其他國家相互將對方視為歐元區(qū)團結和穩(wěn)定的破壞者，對歐元區(qū)的凝聚力造成了傷害，更重要的是對歐洲人非常珍視的民主原則造成了傷害，民主成為政客戲弄主流民意的工具，對歐洲的主流價值觀構成了挑戰(zhàn)。

英國脫歐公投則是公民過度政治參與對民主造成的另一種傷害，使民眾對西方的民主產(chǎn)生懷疑。全民公投也稱全民公決，是一種直接民主形式，它至少存在如下的問題：操作成本大，需要動員全體選民；風險很高，由于群眾獲取的信息很難保證全面且正確，很容易被少數(shù)人操作而產(chǎn)生極端的結果；全民公決沒有緩沖機制，沒有回旋的余地。⑨英國前首相卡梅倫在2013年宣布舉行脫歐公投，本是為了獲得黨內疑歐主義者的支持而采取的一種策略。沒想到公投的結果卻是多數(shù)人贊成脫歐，令人大跌眼鏡。在英國脫歐公投動員過程中，政客們并沒有把脫歐的事實真相告訴公眾，而是通過虛假的信息煽動選民，迎合民粹主義的情緒。在英國脫歐公投被通過之后，很多選民連呼后悔，切切實實地上演了公民過度政治參與造成的鬧劇。英國脫歐是歐洲一體化歷史上第一次有一個成員國通過公投的形式脫離歐盟。在民粹主義情緒在歐洲大地上升的背景下，很多人擔心這會引起連鎖反應，從而造成歐盟的分崩離析。

實際上，在民主的旗號下，歐洲國家現(xiàn)在傾向于更多的全民公投。2016年，除了英國的脫歐公投，還發(fā)生了意大利倫齊政府發(fā)起的憲法改革公投，荷蘭舉行的有關歐盟與烏克蘭簽訂聯(lián)系國協(xié)定的公投等。全民公投現(xiàn)在已經(jīng)被濫用，成為政治家回避政治責任的手段。而在歐洲一體化問題上，歐盟各成員國的民意都是分裂的，這是因為歐洲一體化本來就是精英們的設計，而由于涉及到主權讓渡等敏感問題，一旦征詢廣大選民的意見，歐洲一體化就很難推行，《歐洲憲法》在法國、荷蘭被否決，英國脫歐公投的通過就是明顯的例子。在未來幾年，歐洲政治家還會不斷訴諸全民公投。意大利的五星運動聲稱要在選舉獲勝之后就意大利退出歐元區(qū)舉行全民公決，法國2017年選舉中的熱門人選瑪麗·勒龐有可能進入法國總統(tǒng)大選的第二輪，如果出現(xiàn)類似美國特朗普當選的選情，也不排除她當選法國總統(tǒng)的可能。而她當選之后則要就法國退出歐元區(qū)問題舉行全民公決。不斷重復的公投，將對歐盟的治理體制造成沉重的打擊。