【摘要】報銷腐敗是一個老問題，這些年來也一直在治理。報銷腐敗主要包括五種類型，其中公款旅游、公款吃喝最為常見。從其行為的性質(zhì)來看，把報銷腐敗定性為腐敗是準確的。報銷腐敗問題仍然突出的原因有多種，需要綜合施策來治理，主要治理措施包括：要作到懲治全覆蓋，要繼續(xù)嚴格財務(wù)管理制度，要進一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。

【關(guān)鍵詞】報銷腐敗 發(fā)票腐敗 反腐敗 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，經(jīng)過四年多的持續(xù)高壓反腐和從嚴治理違反八項規(guī)定問題，腐敗和不正之風(fēng)問題從總體上得到了控制。用習(xí)近平總書記去年底今年初在相關(guān)講話中給出的戰(zhàn)略性判斷就是：“反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。”腐敗和反腐敗是兩種勢力的對抗或競爭。自我國進入改革開放新時期以來，由于各種原因的疊加，腐敗現(xiàn)象開始抬頭，腐敗和反腐敗的對抗日趨激烈。“壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”意思是說反腐敗形勢出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，即反腐敗力量超越了腐敗勢力。也就是說，關(guān)于反腐敗形勢可能失控、腐敗現(xiàn)象可能出現(xiàn)反彈、出現(xiàn)回潮的擔(dān)心已被徹底打破。換句話說，積四年之功，我們在反腐敗的漫長歷程中終于實現(xiàn)了一個了不起的轉(zhuǎn)折。廣大人民群眾對這一巨大成績給予了普遍的、高度的肯定，同時，對于黨和政府的反腐敗工作也展示出了前所未有的支持。

可是，在總體形勢大好的情況下，還是存在個別較凸顯的問題。從近期查處和曝光的情況來看，報銷腐敗問題就是其中之一。報銷腐敗是一個新近使用的概念，但其實是一個老問題，且是一個帶有頑固性特點的老問題。報銷腐敗與發(fā)票腐敗、“三公”消費、公家浪費等概念都有交集，指的是個別領(lǐng)導(dǎo)干部或其他公職人員，把本應(yīng)該由自己支付的各種私人消費支出，通過政府或單位的資金予以報銷。

從報銷腐敗行為的實質(zhì)來看，將其定性為腐敗是準確的

2016年12月22日，中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題，其中就有六起涉及報銷腐敗。2017年1月18日，中央紀委又一次公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題，同樣有六起涉及報銷腐敗。從這些通報曝光的事例來看，報銷腐敗在違反八項規(guī)定的各類問題中還是比較突出的。報銷腐敗主要包括以下五種類型。一是公款旅游，二是公款吃喝，三是公款送禮，四是違規(guī)發(fā)放福利，五是其他不屬于前幾種情形的各種發(fā)票腐敗，包括編制虛假的會議、招待，甚至購買假發(fā)票報銷等。

雖然報銷腐敗形形色色，但基本特征是一致的，大部分都是通過財務(wù)報銷的方式來完成。從財務(wù)資金來源類型來看，可以劃分為兩種類型。一類是小金庫資金。小金庫的建成、途徑和方式五花八門，資金既可能放在本單位，也可能是在單位以外的任何地方。通過小金庫資金報銷就更加隱蔽，調(diào)查和追蹤也更為困難。另一類是正常的財務(wù)賬目資金。源于這種資金來源的報銷腐敗行為的證據(jù)通常都隨封存的會計賬目而固化下來，調(diào)查和追蹤起來相對容易一些。

從報銷腐敗行為的實質(zhì)來看，將其定性為腐敗是準確的。根據(jù)我國的法律法規(guī)，這種行為的性質(zhì)就是貪污，盡管有時也會被定性為“違反財經(jīng)紀律”的違紀行為。在很多國家，這種行為通常被定性為“欺詐”（Fraud），也是一種典型的腐敗行為。之所以被定性為欺詐，是因為這類報銷一定程度上都伴隨著種種故意的掩飾、掩蓋行為，欲蓋彌彰，混淆或隱藏原來的行為。比如，公款旅游費用在報銷時，一定會被編造成正常的工作考察或其他各種公務(wù)的接待。如果查不到工作考察或其他的公務(wù)內(nèi)容，公款旅游就會現(xiàn)出原形。

報銷腐敗之所以頑固地存在，主要原因有三：其一，私心作怪。所有圖謀報銷腐敗的人，都是想占公家或單位的便宜，想謀取私利。而所有為報銷腐敗提供便利的人，包括接待單位，實際報銷單位，以及財務(wù)人員等，也都脫離不了私心。例如，通報報銷討好報銷人，以圖其他回報。其二，財務(wù)管理制度上存在的漏洞或?qū)ω攧?wù)工作監(jiān)管不力。小金庫就是一個嚴重的問題，這在一定程度上反映了財務(wù)管理制度缺陷。其三，報銷制度也不乏漏洞。例如，報銷程序不完備，一些模糊報銷項目，如辦公費、招待費等就很容易成為違規(guī)報銷的“溫床”，甚至彈性較大的培訓(xùn)、會務(wù)等經(jīng)費也容易成為“渾水摸魚”的機會。其四，把“權(quán)力關(guān)進制度籠子”還需要一個過程。只要存在還不能得到有效監(jiān)督的權(quán)力，就有可能任性而為。由于原因多樣，治理報銷腐敗也就需要綜合施策。

治理報銷腐敗問題需綜合施策

報銷腐敗是一個老問題，這些年來也一直在治理。十八大之后，隨著整體反腐敗取得巨大進展，實事求是地看，在報銷腐敗的治理上也取得了不小的進展。從全國來看，各黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費支出都出現(xiàn)了明顯的下降趨勢，且下降幅度巨大，這都是報銷腐敗治理成效顯著的客觀指標。

十八大以來出臺治理報銷腐敗的新措施主要有以下三個方面。一是不斷加大懲治和曝光力度。隨著時間的推移，懲治力度不降反升。這個思路和理念很重要，起到了很好的控制效應(yīng)。中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站開設(shè)了“監(jiān)督曝光”欄目，專門就“違反中央八項規(guī)定精神問題”進行曝光，起到了很大的警示效應(yīng)。二是持續(xù)加大權(quán)力監(jiān)督力度。包括改革監(jiān)督體制，追究“兩個”責(zé)任（主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任），出臺問責(zé)制度追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等。三是在嚴格財務(wù)管理方面采取了一些重要的治本措施。例如，小金庫清理和治理取得明顯成效，大部分黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位都制定了更為嚴密的財務(wù)報銷程序，嚴格了財務(wù)管理制度，堵塞了報銷腐敗的漏洞。實事求是地說，這些思路和措施都是科學(xué)有效的。不能因為報銷腐敗問題依然突出就否定這些措施，就棄之不用；也不能因為報銷腐敗問題頑固，就喪失信心。正確的作法是，要很好地繼承這些經(jīng)驗，思路和措施不應(yīng)改變，力度不能減弱，并在此基礎(chǔ)上，對原有的思路和措施作適當?shù)恼{(diào)整。這就是接下來提出治理思路和對策建議的基本特點。

在總結(jié)過往，特別是十八大以來治理報銷腐敗問題經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，這里提出以下三個方面的思路和建議。首先，要盡快做到懲治的“全覆蓋”。懲治依然是基礎(chǔ)性的措施，新的建議是要擴大懲治的范圍，直至“全覆蓋”，而不只是加大懲治的力度。懲處力度和懲處對象范圍是兩個維度的問題。毫無疑問，報銷腐敗的焦點主體或直接責(zé)任人是把報銷款裝入私人腰包的那些人，稱為報銷人?？墒?，報銷腐敗之所以能達成，還有其他多個責(zé)任主體。這些主體包括：第一，報銷行為的決定人。決定人可能就是報銷人本人，也可能另有他人。第二，報銷單位的有關(guān)財務(wù)操作人員和管理人員。這些人員都負有審查、監(jiān)督的責(zé)任。如果出現(xiàn)假發(fā)票，故意視而不見，那責(zé)任性質(zhì)就更嚴重了。第三，報銷腐敗的其他獲益人。以上涉及報銷腐敗的其他責(zé)任人，如果都不加以處置，懲處所產(chǎn)生的規(guī)管效果就會大打折扣。反之，每延伸多懲治一方責(zé)任人，今后發(fā)生類似問題的概率就會更小一些，至少不能放過決定人。最優(yōu)方案是懲處上述全部責(zé)任人，即這里所說的懲處“全覆蓋”。

其次，要繼續(xù)嚴格財務(wù)管理制度。嚴格財務(wù)管理制度，減少財務(wù)管理漏洞要從兩個方面著力。一方面，要進一步清理和治理小金庫，不斷擠壓小金庫存在的空間。一旦有了小金庫，報銷腐敗就難以查處和治理了。所以，小金庫治理的成果一定要鞏固，絕不能讓小金庫現(xiàn)象死灰復(fù)燃。對于小金庫問題要繼續(xù)標本兼職，懲治要更加嚴厲。同時，嚴格財務(wù)管理，堵塞漏洞，清除滋生小金庫“土壤”的工作也不能放松。另一方面，要堵塞財務(wù)漏洞，嚴密財務(wù)報銷程序。財務(wù)上的那些模糊報銷科目應(yīng)一律取消。要從提供方開始加大對虛假發(fā)票的整治力度。嚴密財務(wù)報銷程序要做到五有：一有計劃和預(yù)算。只要沒有事前計劃和預(yù)算，任何支出都不能報銷。短期內(nèi)，如果事前計劃和預(yù)算難以完全做到，可以以報銷事項所涉及活動的正式通知和批件來替代；二有合格的發(fā)票或票據(jù)；三有消費和支出的原始清單。這也就是各國普遍推行的所謂的“透明發(fā)票”制度。發(fā)票一旦透明，就可以防范很多報銷腐??；四有報銷事項的說明材料。說明材料就是有關(guān)報銷事項的綜合報告材料，說明報銷事項的所有細節(jié)，由報銷人和決定人共同提供、共同署名；五有財務(wù)操作人員和管理人員的審查意見。審查意見可以單獨寫，也可以批注在說明材料上。一旦做到五有，很多漏洞都可以堵塞。即使有人膽敢以身犯險，也很容易留下固化的證據(jù)，從而讓報銷腐敗不能或不敢發(fā)生。

最后，要進一步扎緊關(guān)住權(quán)力的制度籠子。報銷腐敗之所以存在的深層原因還是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，進而造成權(quán)力任性的結(jié)果。十八大以來，在監(jiān)督權(quán)力方面已經(jīng)有了一些重要的突破，黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法體制改革都有實質(zhì)性的進展?？墒牵瑱?quán)力的制度籠子并沒有完全扎緊、關(guān)住。監(jiān)督體制改革上還需要進一步拓展，民主政治建設(shè)更有待推進。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻】

①任建明：《公家浪費問題根源與治理》，《人民論壇》，2013年2月下。

②《“發(fā)票書記”落馬記》，《中國青年報》，2015年8月23日。

③《中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2016年12月22日。

④《中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年1月18日。

責(zé)編/ 肖晗題 美編/王夢雅

【報銷腐敗的幾個類型】

類型一：公款旅游

2015年7月，國家稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司原巡視員楊遂周在內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)研結(jié)束后，在當?shù)囟悇?wù)部門安排陪同下，與家人朋友到赤峰市烏蘭布統(tǒng)草原游玩3天，相關(guān)住宿、餐飲、交通費共計2.77萬元，由當?shù)囟悇?wù)部門公款報銷。

類型二：公款吃喝

2015年至2016年，經(jīng)河南出入境檢驗檢疫局機場辦公室原主任李志遠批準，機場辦從上級撥付的食堂補助中，違規(guī)支出費用15筆1.95萬元、白條支出5筆0.68萬元用于接待。此外，李志遠先后2次批準以機場辦食堂名義開具的虛假票據(jù)，違規(guī)報銷接待費用0.38萬元。

類型三：公款送禮

2016年春節(jié)前，江蘇省南京市煙草專賣局三分局原黨支部書記、局長陳旭明安排領(lǐng)取已經(jīng)封存的10瓶五糧液酒用于送禮。

類型四：違規(guī)發(fā)放福利

2013年至2015年春節(jié)、端午等節(jié)日期間，中船消防設(shè)備有限公司總經(jīng)理辦公室原主任溫佛勝通過擅自截留代收款項所設(shè)的“小金庫”，違規(guī)發(fā)放本部門過節(jié)費、上班紅包等共計1.05萬元。

類型五：購買假發(fā)票

2007年至2013年，河南周口市政法委原書記朱家臣通過虛開發(fā)票、購買假發(fā)票，“派發(fā)”給基層單位和個人，報銷所得公款據(jù)為己有、用于個人消費，累計金額超過400萬元。

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