【摘要】當前，我國嵌入式環(huán)保稅制調節(jié)范圍狹窄，缺乏對生態(tài)補償行為的激勵，因此開征獨立的環(huán)保稅顯得尤為必要。同時，目前我國的稅收征管面臨著一系列體制、機制障礙，使環(huán)保稅背離了“稅收中性”的原則，弱化了生態(tài)補償效果。因此，需通過加快環(huán)保稅立法改革、開征獨立的環(huán)保稅種和完善監(jiān)管機制等措施，構建環(huán)保稅征管體系的有效制度保障體系。
【關鍵詞】生態(tài)補償 環(huán)保稅 制度改革 【中圖分類號】D922.2 【文獻標識碼】A
隨著我國進入經濟發(fā)展的新常態(tài)，傳統(tǒng)的依賴高能耗、高投入的經濟增長模式難以為繼。生態(tài)補償是實現(xiàn)環(huán)境污染外部性內部化的重要方式，環(huán)保稅因能夠帶來改善環(huán)境的“綠色紅利”和提高經濟增長效率的“藍色紅利”，而被作為實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹匾ぞ?。但從目前來看，我國環(huán)保稅存在征管體系尚不健全，環(huán)保稅的資源配置與資金籌措對于生態(tài)補償功能實現(xiàn)作用未能充分發(fā)揮等問題。
環(huán)保稅征管面臨的體制機制障礙
一是生態(tài)補償?shù)膬r值導向約束——缺乏獨立稅種。我國環(huán)保稅費制度的設立大都以提高政府財政收入為價值導向，缺乏生態(tài)補償?shù)幕纠砟?。相比發(fā)達國家針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞而開征的環(huán)保稅，我國并沒有專門針對環(huán)境問題而課征的稅種，有關環(huán)境保護的稅種多嵌套于部分大稅種之中，如流轉稅、消費稅中，缺乏健全的綠色稅收體系。嵌入式的環(huán)保稅種往往通過優(yōu)惠減免的方式，缺乏對征收主體、范圍、流程和量化標準的具體規(guī)定，未能綜合考慮區(qū)域環(huán)境污染與治理能力的差異，不能夠體現(xiàn)出生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域性特征，缺乏對企業(yè)與普通消費者生態(tài)補償行為的激勵。此外，嵌入式環(huán)保稅制缺乏系統(tǒng)性，調節(jié)范圍狹窄，適用范圍局限在鼓勵“三廢”利用、節(jié)能減排和資源節(jié)約等領域，無法從整個社會層面激勵和引導生態(tài)補償行為。
二是生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管約束——監(jiān)管征稅不協(xié)調。我國環(huán)保稅征收監(jiān)管體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，政府在環(huán)保方面的職能越位與缺位并存。一方面，生態(tài)環(huán)保管理職能分割，治理與監(jiān)管存在“九龍治水”的難題。另一方面，環(huán)境生態(tài)保護制度體系，特別是環(huán)保稅收體系不健全，生態(tài)補償缺乏嚴格的法律依據，受害者權利得不到應有的保障，大大弱化了生態(tài)補償?shù)男Ч４送?，環(huán)保部門與稅務部門之間還存在監(jiān)管不協(xié)調的現(xiàn)象，稅務部門對于環(huán)保稅率的征收核定依賴于環(huán)保部門的信息匯總，而當前這兩個部門由于缺乏聯(lián)動和信息共享機制，導致無法有效應對排污量、排污濃度的動態(tài)變化，不能及時調整征收稅率和準確反映污染企業(yè)偷排、漏排動態(tài)。
三是生態(tài)補償?shù)哪繕思s束——征管目標沖突。環(huán)保稅的開征可能會導致不同群體之間的利益沖突，對于政府部門而言，環(huán)保稅征收的目的是通過減少稅基實現(xiàn)污染的控制，與財政收入最大化的目標構成沖突；稅務部門希望在不損害稅基的前提下最大化設計邊際稅率，而環(huán)保部門卻希望通過提高稅率激勵污染削減，經濟效率與財政收入最大化之間存在天然矛盾。對于企業(yè)而言，企業(yè)的利益最大化目標與社會目標形成沖突，環(huán)保稅的開征無疑會增加企業(yè)的經營成本，給企業(yè)帶來額外負擔。而對于個體消費者而言，環(huán)保稅的征收在一定程度上也會增加生活成本，如燃油稅等，影響家庭的生活質量。
四是生態(tài)補償?shù)男始s束——多利益主體博弈。首先是中央政府與地方政府的博弈。分稅制改革導致地方政府非稅收偏好強于稅收偏好，而環(huán)保稅的征收意味著排污費的征收權將由地方政府收歸中央政府，由此產生了環(huán)保稅征管單位之間的博弈：劃歸地方政府不利于環(huán)境污染外部性的解決，而劃歸中央政府難以平衡地區(qū)發(fā)展的差異。其次是地方政府上下級之間的博弈。由于缺乏科學的環(huán)保評價體系，環(huán)保稅征收難度大、技術要求高，上下級環(huán)保信息不對稱容易引發(fā)道德風險的產生。再次是環(huán)保部門與稅務部門之間的博弈。稅務部門征收環(huán)保稅只需要付出制度供給的邊際成本，符合效率的要求，而“費改稅”直接對環(huán)保部門利益構成損害。最后是政府與公眾之間的博弈，地方政府嵌入于“對上級政府負責”及“對人大負責”的雙重代理鏈條，導致在上級政府垂直任命硬約束下公眾監(jiān)督失效。
構建環(huán)保稅征管的有效制度保障體系
加快環(huán)保稅的立法改革。推進環(huán)保稅改革、加快環(huán)保稅的立法工作應重點關注以下幾個方面的問題：一是環(huán)保稅改革面臨著有利的宏觀經濟環(huán)境，立法正當其時。國內經濟進入新常態(tài)，國際原油價格的持續(xù)下跌緩解了通脹壓力，為環(huán)保稅的開征創(chuàng)造了條件，企業(yè)可以更好消化稅收帶來的成本上升壓力。二是開征環(huán)保稅能夠在一定程度上倒逼司法和行政部門“法治化”改革。以立法形式確保環(huán)保稅開征，可以有效取代行政性排污收費，推動其與部門利益脫鉤，而且通過健全相關部門的協(xié)商機制，有利于環(huán)保稅利用的透明化，降低部門權力尋租的空間，實現(xiàn)環(huán)保稅征收與使用的法治化管理。三是加強環(huán)保稅的立法宣傳，通過有效宣傳，收集公眾建議，可以在一定程度上降低征稅立法的阻力。
開征獨立的環(huán)保稅種，實施“費改稅”。環(huán)保稅的征收應循序漸進，可先通過設立試點檢驗政策效果，并進一步完成嵌入式環(huán)保稅制到獨立稅制的過渡，試點區(qū)可以嘗試以“生態(tài)補償稅”的名義征收，實現(xiàn)穩(wěn)步過渡。環(huán)保稅的征收應綜合考慮稅種、課稅對象、稅基、納稅人以及稅率等要素，實現(xiàn)總稅負標準符合稅收中性原則，促進生態(tài)補償資金籌措與激勵個體生態(tài)補償行為。此外，環(huán)保稅的設置可以由“費改稅”作為突破口?，F(xiàn)行排污費征收缺乏法律依據，操作困難重重，導致環(huán)保資金漏洞較大，不利于生態(tài)補償?shù)恼邔嵺`。
完善監(jiān)管機制，優(yōu)化環(huán)保稅征管系統(tǒng)。完善的監(jiān)督機制可以避免由于政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突而帶來的道德風險問題。因此，必須構建環(huán)保部門與稅務部門的信息共享平臺，采取“環(huán)保核定，稅務征收”的模式提高征稅、用稅效率。政策執(zhí)行過程中涉及到的數(shù)據庫應向社會公開，通過接受來自公眾、司法部門和人大的社會監(jiān)督，降低權力尋租空間。同時，也要著力優(yōu)化環(huán)保稅的資金管理系統(tǒng)，健全稅收資金的專項管理機制；對于資金的使用，可以依托民間環(huán)保組織平臺成立生態(tài)補償基金，依照項目申請、審核、批示的嚴格程序，建立資金使用的公示制度；對于環(huán)保稅的征收、管理與稽查，實行專項管理，通過劃分管理權限明確不同部門的權責關系。
構建信息公開平臺，推動公眾參與。環(huán)保稅的制定過程伴隨著多層次利益主體的博弈，構建制度化利益博弈機制有利于實現(xiàn)征稅決策的公平，并有利于推動多層次利益訴求的解決。一方面，制度化的利益博弈機制需要暢通的傳播與利益表達機制作為保障，確保信息公開透明，保障公眾知情權，解決信息不對稱問題。具體而言，可以嘗試通過舉報、電子信箱以及廉政熱線等方式作為公眾利益訴求的表達途徑，保障與環(huán)保稅征管相關的利益主體博弈規(guī)則化、法制化以及民主化。另一方面，提高公共政策制定的公民參與度也是保障社會公平的重要途徑。作為公共政策質量評價的核心指標，公民接受度是公民參與制度的結果，促進公民參與環(huán)保稅征收的相關討論是國家政治文明以及生態(tài)文明建設的重要組成部分。
（作者分別為武漢大學經濟與管理學院副教授，武漢大學水研究院副院長；武漢大學經濟與管理學院碩士研究生）
【注：本文系國家社會科學基金項目一般項目“農村水環(huán)境問題的經濟機理分析與管理創(chuàng)新制度研究”（項目編號：10BJY064）和中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目“經濟增長的空間一體化障礙難題與對策：長江經濟帶例證”（項目編號：2015632020201）的研究成果】
【參考文獻】
①梁偉、朱孔來等：《環(huán)境稅的區(qū)域節(jié)能減排效果及經濟影響分析》，《財經研究》，2014年第1期。
責編/宋睿宸 劉芋藝 美編/楊玲玲
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