【摘要】為了方便行政機(jī)構(gòu)的工作，法律賦予其一定的自由裁量權(quán)，這是現(xiàn)代行政的一個(gè)重要特征。但自由裁量便意味著自由性與主觀性，容易帶來權(quán)力濫用，侵害群眾的合法權(quán)益。為此，必須對(duì)行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)進(jìn)行一定的控制，以促進(jìn)社會(huì)的公平與正義。

【關(guān)鍵詞】行政自由裁量權(quán)  危害  規(guī)范

【中圖分類號(hào)】F253    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 

行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)在行為方式、時(shí)限、種類、性質(zhì)認(rèn)定等方面選擇適當(dāng)處置的權(quán)力。該權(quán)力的實(shí)施除了必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行裁定外，還應(yīng)符合公平正義的原則。從提升行政效率等角度看，行政自由裁量權(quán)的存在有其必要性，但這一權(quán)力的濫用又會(huì)損害行政相對(duì)人的權(quán)益、降低政府公信力，為此有必要對(duì)其進(jìn)行合理的控制。

行政自由裁量權(quán)存在的必要性

首先，自由裁量權(quán)的存在提高了行政管理效率。行政機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化建設(shè)等方方面面，內(nèi)容繁雜而沉重，所以從管理角度出發(fā)，必須要將提升行政效率作為自身的價(jià)值追求。為了避免行政機(jī)關(guān)在復(fù)雜多變的問題處理中束手無策，便需要在一定法律范圍內(nèi)擁有靈活處理各種事務(wù)的權(quán)力，使之根據(jù)具體事件的具體情況作出適合的處理決定。與傳統(tǒng)政府管理相比，現(xiàn)代政府管理范圍擴(kuò)大，且愈加專業(yè)化，傳統(tǒng)政府的分權(quán)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的行政事務(wù)處理。

其次，法律的滯后性和局限性需要行政自由裁量權(quán)的存在。人的認(rèn)知是有限的，而現(xiàn)實(shí)發(fā)展又具有復(fù)雜性，因此立法者在立法時(shí)，盡管會(huì)有一定的前瞻性，卻無法預(yù)料未來社會(huì)發(fā)展的全部細(xì)節(jié)，也不可能對(duì)行政具體事務(wù)任何方面都進(jìn)行法律方面的規(guī)定。因此，面對(duì)快速發(fā)展的社會(huì)以及復(fù)雜的行政事務(wù)，行政立法必然存在滯后性，所以必須要賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，使之根據(jù)時(shí)代發(fā)展做出符合實(shí)際的裁決，這也能為未來立法提供經(jīng)驗(yàn)。

再次，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性要求行政機(jī)構(gòu)擁有一定的自由裁量權(quán)。隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)分工更加細(xì)致化，而法律不可能具體到對(duì)任何行政事務(wù)都進(jìn)行規(guī)定，且也缺乏可操作性。如果法律不賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，行政機(jī)構(gòu)在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系時(shí)便可能由于無法尋找到相應(yīng)的法律依據(jù)而難以處理，行政工作也無法順利開展。

最后，行政自由裁量權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。法律的平等除了指個(gè)體都要同等的遵守法律外，還指個(gè)體在適用法律上處于平等地位。但在復(fù)雜的社會(huì)中，法律的普遍適用和個(gè)體公平之間并非完全一致，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一些法律對(duì)一些人可能是正確和有利的，而對(duì)另一部分人則可能是錯(cuò)誤和不利的。而自由裁量權(quán)可以根據(jù)具體事務(wù)的不同而區(qū)別對(duì)待，使得行政處理能最大程度地保證公平和正義。

行政自由裁量權(quán)濫用的危害

在行政處罰中有失公平。我國法律賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，使之可以根據(jù)行政事務(wù)的具體情況在行為方式、處理決定等方面進(jìn)行自由選擇，但前提是應(yīng)符合行政的合法性與合理性原則。在有關(guān)行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)定中，要求行政機(jī)構(gòu)在對(duì)行政相對(duì)人做出處罰等決定時(shí)，要一視同仁，使用同一標(biāo)準(zhǔn)，以確保處罰結(jié)果的公平性。但我國在行政處罰的自由量裁中往往出現(xiàn)過輕或過重的現(xiàn)象，這主要是因?yàn)閷?shí)施行政自由裁量權(quán)的為具體行政人員，不同行政人員必然存在認(rèn)知的差異，在法律理解上存在局限性，其作出的裁量會(huì)不符合標(biāo)準(zhǔn)或超出范圍。

在具體行政行為中反復(fù)無常。法律在賦予行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的同時(shí)也要求其必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，這一方面確保了行政機(jī)構(gòu)的行政效率，另一方面也是出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮。在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)，行政人員對(duì)于類似的行政事務(wù)情況采取大致相同的量裁，這樣行政相對(duì)人才能夠根據(jù)以往的行政量裁結(jié)果來預(yù)測(cè)自己的行為處置情況。但在具體的行政執(zhí)法中，部分行政執(zhí)法人員在自由量裁時(shí)并非考慮法律規(guī)定的范圍，而是從本管轄區(qū)域、本部門甚至是個(gè)人角度出發(fā)，對(duì)類似的事實(shí)做出了差異較大的處理決定，尤其體現(xiàn)在行政處罰上，會(huì)在處罰的性質(zhì)以及幅度大小上存在較大差異。

拖延法定職責(zé)。一般來說，法律都對(duì)行政主體履行職能的時(shí)間有一定范圍的要求，有的是要求行政機(jī)構(gòu)在具體的一定時(shí)限范圍內(nèi)履行行政職責(zé)，而有的時(shí)間范圍規(guī)定卻較為模糊。從管理角度來看，無論法律是否規(guī)定行政機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)履行職責(zé)，行政機(jī)構(gòu)都應(yīng)該主動(dòng)提升行政效率，盡快對(duì)行政相對(duì)人做出自由裁量。但在具體實(shí)踐中，一些行政執(zhí)法人員卻消極不作為，拖延履行法定職責(zé)的期限。部分行政執(zhí)法人員之所以拖延法定職責(zé)的履行，一方面是為了推卸責(zé)任，規(guī)避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是出于為自己獲取更多利益的考慮，一些行政執(zhí)法人員對(duì)那些能夠給他帶來利益的行政相對(duì)人往往會(huì)采取寬松的自由量裁權(quán)，而對(duì)那些沒有給他帶來利益好處的行政相對(duì)人，則采取拖延不辦的方式逼迫行政相對(duì)人對(duì)其行賄。

行政自由裁量權(quán)的濫用加重了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。法律賦予行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的目的是讓行政機(jī)構(gòu)能夠靈活處理行政事務(wù)，提升行政效率，但行政自由裁量權(quán)的濫用卻違背了這一目標(biāo)，且降低了行政效率。當(dāng)行政人員濫用自由裁量權(quán)時(shí)，便意味在其消耗了行政資源的同時(shí)卻并沒有做出合理的處置，沒有完成行政目標(biāo)，而且由于行政人員濫用自由裁量權(quán)會(huì)引發(fā)行政爭議，行政機(jī)構(gòu)又必須再次投入資源去解決爭議問題，這直接浪費(fèi)了大量行政資源，降低行政效率。

行政自由裁量權(quán)濫用的規(guī)范舉措

立法控制。行政自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)構(gòu)的，行政人員必須在法律范圍內(nèi)行使這一權(quán)力，所以要想控制行政自由裁量權(quán)的濫用，還需要從法律上加以控制。首先，我國可以制定專門的行政程序立法，促使行政人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須遵循法律規(guī)定的程序規(guī)則，確保程序正義。其次，在立法過程中既要注重法律的可操作性，又要避免加入過多的彈性條款，尤其是涉及公民權(quán)益的規(guī)范更要具體化，讓行政人員能夠依法自由裁量。最后，我國要強(qiáng)化有關(guān)公務(wù)員責(zé)任方面的法律法規(guī)，這能有效約束行政人員的行政行為。目前，我國已經(jīng)于2005年出臺(tái)了《公務(wù)員法》，其中對(duì)公務(wù)員的選拔、權(quán)力、義務(wù)、考核、懲戒等都做了一定的規(guī)定，但具體在行政人員濫用自由裁量權(quán)方面卻沒有詳細(xì)的懲戒措施，也沒有完善的責(zé)任追究制度，為此我國可以通過補(bǔ)充條例等方式建立起對(duì)公務(wù)員的法律責(zé)任追究制度，使之規(guī)范自己的行政自由裁量行為。

行政控制。首先，要強(qiáng)化行政復(fù)議工作，監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)依法行使自由裁量權(quán)，并糾正違法的或者不合理的行政自由裁量，保障行政相對(duì)人的權(quán)益。相對(duì)于行政訴訟來說，行政復(fù)議的程序更為簡便，而且監(jiān)督的范圍廣，因此可以廣泛監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的自由裁量行為，通過行使變更權(quán)，較快的完成行政自由裁量糾錯(cuò)工作，提升行政效率。其次，我國可在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立起先例參照制度，即可由國務(wù)院編發(fā)行政自由裁量的典型案例材料，供行政人員討論和參考學(xué)習(xí)，這能提高行政人員的自由裁量水平和質(zhì)量，使之盡可能的做出公正合理的裁量。

司法控制。從司法角度控制行政自由裁量權(quán)的濫用，首先要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，當(dāng)前我國行政訴訟受案方式是列舉主義，即先列舉，之后在列舉范圍內(nèi)進(jìn)行排除并確定，這使得行政訴訟機(jī)構(gòu)最終只接受很小一部分案件，而行政機(jī)構(gòu)的自由裁量范圍卻是在不斷擴(kuò)大，這顯然不能滿足行政訴訟雙方的需求，為此我國在行政訴訟受案上可采取概括主義，擴(kuò)大受案范圍。其次，我國要適當(dāng)降低起訴資格，讓公民能夠便利地起訴行政人員的違法行為，最大限度地發(fā)揮外部監(jiān)督作用，這也能在一定程度上約束行政人員的自由裁量行為，減少行政自由裁量權(quán)的濫用。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①王爽、王棚音：《淺析行政自由裁量權(quán)之程序控制》，《法制與社會(huì)》，2010年第1期。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲

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