環(huán)境治理能力。該項(xiàng)指標(biāo)主要考察的是超大城市在資源再生和環(huán)境質(zhì)量上的治理能力。研究表明，超大城市的生態(tài)環(huán)境承載力似乎要比人口、經(jīng)濟(jì)、土地、能源的發(fā)展先達(dá)到極限。因而，實(shí)現(xiàn)有限資源的再生利用是一個(gè)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。大城市病在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的問(wèn)題突出表現(xiàn)在空氣質(zhì)量差、用水健康堪憂、水資源缺乏、垃圾處理不力等方面。環(huán)境作為人類(lèi)健康和發(fā)展的最基本條件，如何讓民眾享受到更好更舒適的城市環(huán)境，從而提升民眾的宜居幸福感是城市實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵所在。通過(guò)對(duì)分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：

在污染防治得分上，7個(gè)超大城市排名依次為天津、深圳、武漢、上海、重慶、北京、廣州。其中，重慶、北京和廣州均低于均值（84.77分）。通過(guò)分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，天津、深圳和武漢污染防治得分相對(duì)較高，尤其是天津，主要表現(xiàn)在生活垃圾無(wú)害化處理率和污水處理廠集中處理率均較高。這主要得益于天津十分重視環(huán)境污染專(zhuān)項(xiàng)治理，早在2013年9月，天津就正式啟動(dòng)了“美麗天津•一號(hào)工程”，在污染防治方面也出臺(tái)了相關(guān)條例和配套方法，讓衡量環(huán)境達(dá)標(biāo)與否有制可循。同時(shí)，天津加大了環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，不僅開(kāi)展了多類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，還對(duì)破壞環(huán)境的行為嚴(yán)加懲治。

在環(huán)境質(zhì)量得分上，7個(gè)超大城市排名依次為深圳、廣州、重慶、上海、北京、武漢、天津。其中，上海、北京、武漢和天津均低于平均值（77.96分）。通過(guò)分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，深圳、廣州和重慶環(huán)境質(zhì)量得分相對(duì)較高，尤其是深圳，主要表現(xiàn)在綠化覆蓋率較高、空氣質(zhì)量較好。這一方面得益于深圳的地理位置，靠海不利于粉塵集聚，亞熱帶氣候適合綠植生長(zhǎng)，綠化覆蓋率高，有效過(guò)濾了污染物如粉塵。另一方面，深圳產(chǎn)業(yè)以電子通信業(yè)為主，幾乎沒(méi)有重工業(yè)，再加上廣東大部分地區(qū)使用水電和核電，以及深圳對(duì)于汽車(chē)尾氣排放要求也十分嚴(yán)格，從根源上有效抑制了污染物的產(chǎn)生和排放。

通過(guò)對(duì)7個(gè)超大城市的各項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總的來(lái)看，有幾個(gè)城市在城市治理上成效相對(duì)突出。其中，北京主要在公共治安方面成效顯著，重慶主要在人口控制方面治理成效顯著，天津主要在污染防治方面治理成效顯著，深圳在公共服務(wù)、交通配置以及環(huán)境質(zhì)量等方面治理都成效顯著。同時(shí)，我們也看到，不同的超大城市也有自己的治理短板（指標(biāo)得分低于均值）。比如，北京在交通配置、污染防治、環(huán)境質(zhì)量上還有待加強(qiáng)；上海在人口控制、交通配置、公共治安、污染防治和環(huán)境質(zhì)量上還有待加強(qiáng)；廣州在人口控制和公共服務(wù)、交通配置和污染防治上還有待加強(qiáng)；深圳在人口控制上還有待加強(qiáng)；重慶在公共服務(wù)、交通配置、公共治安和污染防治上還有待加強(qiáng)；天津和武漢在公共服務(wù)、交通配置、公共治安和環(huán)境質(zhì)量上還有待加強(qiáng)。

超大城市治理的域外經(jīng)驗(yàn)

需要注意的是，超大城市如何進(jìn)行有效治理，在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)久未解決的重大課題和發(fā)展難題，一方面，通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)超大城市在城市治理上的經(jīng)驗(yàn)可以讓我們更好地應(yīng)對(duì)大城市病。另一方面，通過(guò)借鑒國(guó)外超大城市的經(jīng)驗(yàn)也有利于我們集思廣益，開(kāi)拓治理思路。

首先，對(duì)于如何更好地調(diào)控人口規(guī)模的問(wèn)題，除了在加強(qiáng)城市功能分區(qū)規(guī)劃的同時(shí)，還應(yīng)重視市場(chǎng)的力量，比如法國(guó)巴黎，通過(guò)建立健全積極的市

場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制來(lái)調(diào)控人口。在管理流動(dòng)人口方面大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家十分人性化，一般實(shí)行“事后遷移制度”，比如丹麥和瑞典，有效保障了流動(dòng)人口的合法權(quán)利，相比而言，我國(guó)通過(guò)戶籍管理來(lái)實(shí)現(xiàn)限制人口遷徙的做法，十分不利于人才流動(dòng)以及國(guó)家宏觀人力資源的配置。其次，針對(duì)于交通擁堵問(wèn)題，歐洲各大城市，如法國(guó)巴黎、意大利羅馬、佛羅倫薩、威尼斯等，主張開(kāi)源節(jié)流：一方面大力改善與增加公共交通，優(yōu)化交通秩序，另一方面通過(guò)設(shè)立有區(qū)別的停車(chē)收費(fèi)制度來(lái)減少汽車(chē)數(shù)量。再者，對(duì)于公共服務(wù)問(wèn)題，從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，一般改革完善的重點(diǎn)主要涵蓋公共教育服務(wù)體系、醫(yī)療保障服務(wù)體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、公共住房保障體系、公共服務(wù)設(shè)施體系和公共就業(yè)服務(wù)體系，其中，英國(guó)倫敦在公共教育服務(wù)方面、日本東京在防災(zāi)減災(zāi)環(huán)保方面和美國(guó)紐約在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，都有許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。第四，公共治安方面，發(fā)達(dá)國(guó)家由于城市化進(jìn)程較早，在長(zhǎng)期的城市管理實(shí)踐中，已經(jīng)逐漸建立了一整套公共安全應(yīng)急管理機(jī)制，比如美國(guó)、英國(guó)、日本，不僅立法體系完備，還有高效的公共安全預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)，而且在公民危機(jī)管理教育上也擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)。第五，污染防治方面，英國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，英國(guó)巧用科學(xué)治污，通過(guò)科學(xué)研究幫助水務(wù)局制定出合理的、符合生態(tài)原理的治理標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)水環(huán)境容量分配排放指標(biāo)及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)水質(zhì)變化。日本則主要是進(jìn)行有針對(duì)性的立法，涵蓋水、大氣、廢棄物處理等多方面，且問(wèn)責(zé)十分嚴(yán)厲，不僅涉及到的行政長(zhǎng)官會(huì)有“烏紗帽”不保的風(fēng)險(xiǎn)，涉及到的企業(yè)更會(huì)被罰高額罰金甚至企業(yè)倒閉。

可能產(chǎn)生的誤差及其他說(shuō)明

數(shù)據(jù)可得性帶來(lái)的限制。需要特別指出的是，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的，這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度，因此測(cè)評(píng)結(jié)果與各城市的實(shí)際水平存在略微偏差在所難免。另一方面，基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的治理能力測(cè)評(píng)并不能完全反映出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和影響治理水平的所有要素。我們更希望通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)這一技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)一些可能影響治理水平的點(diǎn)與面之間的盲區(qū)，從而為研究和實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化“破”出更多主題。也正因此，我們?cè)谶@里重點(diǎn)采用城市數(shù)據(jù)對(duì)7個(gè)超大城市的有效治理水平進(jìn)行了測(cè)評(píng)和比較分析，在此基礎(chǔ)上簡(jiǎn)要地提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。

如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，將能夠在構(gòu)建各超大城市有效治理影響因素的計(jì)量模型及其他統(tǒng)計(jì)分析模型之基礎(chǔ)上，從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的因素，會(huì)促進(jìn)或限制超大城市的有效治理水平的提升。

【執(zhí)筆：人民智庫(kù)研究員 趙紫燕】