理論模型：城市環(huán)境治理狀況評價體系。

核心指標：水污染治理能力、垃圾處理能力、大氣污染治理能力、綠化能力。

測評范圍： 全國19個城市（15個副省級城市以及4個直轄市）。

測評方法： 功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。

數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》、19個副省級及以上城市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等。

主要發(fā)現(xiàn)：

·對城市霧霾的治理，不僅需要從技術(shù)上、政策上作出改變，還需要宣傳、輿論上的應(yīng)對。我國大氣環(huán)境氧化性逐年升高，區(qū)域臭氧（O3）污染呈現(xiàn)出逐年加劇的趨勢。只有各城市在環(huán)境治理的各方面都繼續(xù)保持高效的產(chǎn)出并取得顯著的成果，才能促使民眾對城市大氣治理能力的認同度產(chǎn)生認知上的轉(zhuǎn)變。

·很大程度上，城市的建成區(qū)綠化水平主要受該城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響，北、上、廣、深等一線城市不僅在建成區(qū)綠化率上水平較高，人均公園擁有率也處于較高水平。而且，建成區(qū)綠化水平與該城市的地理自然環(huán)境密切相關(guān)。此外，還需要指出的是，當?shù)毓妼υ摮鞘械恼J同度和投入度也是影響建成區(qū)綠化水平的重要變量，例如有城市雖然經(jīng)濟發(fā)展水平各項指標很高，自然地理環(huán)境也不錯，但是綠化水平卻排名較靠后，這可能與公眾自身對相關(guān)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和項目的投資缺乏重視密切相關(guān)。

·僅從數(shù)據(jù)可得性的角度分析，各個城市在垃圾處理以及噪音污染等相關(guān)數(shù)據(jù)的披露和更新上還有很大的提升空間。而水資源環(huán)境治理可能是政府投入最大、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度最快、發(fā)展前景最清晰且公眾滿意水平程度較高的方面。在水資源環(huán)境治理方面績效表現(xiàn)不錯的城市，恰恰也是經(jīng)濟社會發(fā)展活力比較高的城市。

經(jīng)歷了改革開放以來近40年的高速增長，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，與此前更多地以追求經(jīng)濟增長速度為目的相比，當前我國在追求經(jīng)濟總量不斷攀升的同時，也更加重視經(jīng)濟增長的健康程度與水平。與此同時，隨著近年來經(jīng)濟水平的進一步提升以及資源環(huán)境承載壓力的日益顯化，公眾對綠色發(fā)展也有著很高的訴求與期待，公眾更加期待綠水青山得以重現(xiàn)。為保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，必須擺脫傳統(tǒng)的“粗放式”模式，必須堅持新的發(fā)展理念。黨的十八大以來，習近平總書記站在中國特色社會主義事業(yè) “五位一體” 總布局的戰(zhàn)略高度上，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列的新思想、新觀點和新論斷，形成了當代中國的社會主義生態(tài)文明建設(shè)體系。

十八屆五中全會中，習近平總書記在談 “十三五” 五大發(fā)展理念時，提出綠色發(fā)展，并在會議中明確地提出了堅持綠色發(fā)展、堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定地走一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全做出新貢獻。習近平總書記指出：“現(xiàn)在的發(fā)展不僅僅是為了解決溫飽，不能光追求速度，不能盲目發(fā)展，污染環(huán)境，給后人留下沉重負擔。”要求任何經(jīng)濟行為都必須以保護環(huán)境和生態(tài)健康為基本前提，任何經(jīng)濟活動不僅不能以犧牲環(huán)境為代價，而且要有利于環(huán)境的保護和生態(tài)的健康。習近平總書記強調(diào)：“經(jīng)濟發(fā)展、GDP數(shù)字的加大，不是我們追求的全部，我們還要注重社會進步、文明興盛的指標，特別是人文指標、資源指標、環(huán)境指標；我們不僅要為今天的發(fā)展努力，更要對明天的發(fā)展負責，為今后的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和可以永續(xù)利用的資源和環(huán)境。”

為客觀分析和比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標，并通過定量分析，準確、科學地測量治理能力所涉及的各個指標。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當前我國城市的實際發(fā)展階段。在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國城市目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以五大發(fā)展理念為指導，在借鑒環(huán)境治理理論、馬克思主義生產(chǎn)力理論等基本理論基礎(chǔ)上，選取水污染治理能力、垃圾處理能力、大氣污染治理能力和綠化能力四個方面作為重點考察內(nèi)容，其中共涵蓋8個二級指標，分別是污水治理能力、生活垃圾處理能力、工業(yè)垃圾處理能力、顆粒治理能力、臭氧治理能力、空氣質(zhì)量、城市建成區(qū)綠化覆蓋率和人均綠地面積（見圖1）。

測評結(jié)果

水污染治理能力

該項指標主要考察的是副省級及以上城市在面對人口快速增長、城市污水排放量增加的情況下，有效解決水體污染問題的治理能力。隨著中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，快速的城市化導致城市用水需求不斷增長。一方面，進一步加劇了城市地區(qū)的水資源短缺，另一方面，大量的未經(jīng)處理的廢水和污染物導致環(huán)境惡化。研究表明，2015年之前的十年間，我國工業(yè)、城市的廢水排放總量整體呈增長趨勢，且根據(jù)國家環(huán)境保護部統(tǒng)計，2005-2015年期間，全國廢水排放總量保持較快增長趨勢，復合增長率約達到4%，生活污水排放量占廢水排放總量的比重亦呈現(xiàn)逐年增高趨勢。水作為生命之源，如何使有限的水資源得到更好的管理，是城市實現(xiàn)有效環(huán)境治理的關(guān)鍵所在。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

整體來看，大多數(shù)城市在污水治理上成效良好，六成以上的城市得分高于均值。其中，天津、深圳、青島分別位列污水治理能力排名的前三位，尤其是排名第一位的天津，一直以來對污水治理比較重視。2013年9月，天津正式啟動了“美麗天津•一號工程”工程，同時其在污染防治方面也出臺了相關(guān)條例和配套方法，讓衡量環(huán)境達標與否有據(jù)可循。比如2014年3月就工業(yè)廢水問題出臺了《天津市人民政府辦公廳關(guān)于嚴格工業(yè)企業(yè)廢水未經(jīng)集中處理直接排放的通知》，旨在實現(xiàn)無工業(yè)廢水排放、工業(yè)廢水集中處理或工業(yè)廢水排放達到受納水域的功能區(qū)水質(zhì)標準等目標。同時，天津還加大了環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，不僅開展了多類專項執(zhí)法檢查，還對破壞環(huán)境的行為嚴加懲治，尤其對污水處理廠污水處理每個環(huán)節(jié)是否規(guī)范操作、排放水質(zhì)是否真正達標、有無違規(guī)偷排私排、污泥是否規(guī)范化處理等都實現(xiàn)嚴格監(jiān)控管理。同時，我們也看到，上海、哈爾濱、長春、北京、寧波和南京得分均低于均值（89.74分），尤其是南京，在污水治理上還需要加大管控力度。

垃圾處理能力

該項指標主要考察副省級及以上城市在面對人口相對聚集、垃圾的產(chǎn)量猛增的情況下，處理好生活垃圾和工業(yè)垃圾的排放問題的治理能力。有研究表明，中國有2/3的城市處于垃圾包圍之中，1/4的城市沒有垃圾填埋堆放場地。如果無法有效處理垃圾問題，一方面會造成生態(tài)環(huán)境的極大破壞，侵占大量土地，污染土壤、空氣和水體，另一方面容易滋生蚊蠅傳染疾病，對居民的身體健康造成巨大影響。垃圾的有效處理有利于為居民創(chuàng)造良好的生活和勞動環(huán)境，對我國長遠經(jīng)濟發(fā)展有著重要的意義和影響。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

在生活垃圾的處理能力上，整體來看，19個副省級及以上城市中大多數(shù)城市在生活垃圾的處理上成效明顯，七成以上的城市得分高于均值，且六成以上的城市生活垃圾處理率達100%。同時我們也看到，天津、重慶、西安、廣州和哈爾濱得分均低于均值（95.26分），尤其是哈爾濱得分最低（見圖3）。相關(guān)資料顯示，哈爾濱在生活垃圾處理上方法較為簡易，其中大部分垃圾被填埋，小部分用于發(fā)電，存在垃圾處理場運營不景氣、垃圾處理能力不足、相關(guān)配套設(shè)施不夠健全等問題。為此，對于哈爾濱而言，如何加快實現(xiàn)生活垃圾的全程管理和資源化進程，從而實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展勢在必行。

在工業(yè)垃圾的處理能力上，整體來看，大多數(shù)城市在生活垃圾的處理上成效明顯，六成以上的城市得分高于均值。深圳、哈爾濱和濟南分別位列工業(yè)垃圾處理能力的前三位。深圳的工業(yè)垃圾處理能力較高，一方面因為該市以電子產(chǎn)業(yè)為主，幾乎沒有重工業(yè)，從根源上有效抑制了工業(yè)垃圾的產(chǎn)生和排放，另一方面由于土地面積小，不可能實現(xiàn)大規(guī)模的填埋，所以一直以來深圳對于垃圾處理問題十分重視，不僅在垃圾處理上運用國際先進的技術(shù)和設(shè)備，加大處理量，還同時深入推進垃圾分類和源頭解決方案。同時我們也看到，沈陽、西安、南京、杭州、重慶、北京和大連得分均低于均值（86.14分）（見圖4）。對于得分最低的大連，如何加快循環(huán)型社會建設(shè)進程，實現(xiàn)工業(yè)廢物和危險廢棄物等固體廢物的資源化利用和無害化處理，是下一步城市治理需要思考的關(guān)鍵所在。

大氣污染治理能力

該項指標主要考察的是副省級及以上城市在面對工業(yè)化高速發(fā)展，城市人口密集，機動車輛過多的情況下，有效處理空氣污染問題的治理能力。研究表明，空氣污染作為危及城市居民呼吸道健康的頭號殺手，現(xiàn)已成為世界各國的主要環(huán)境治理對象。污染源主要是工業(yè)廢氣、汽車尾氣和生活燃料排放煙塵等。大氣污染相比其他污染而言，流動性較強，不僅會造成源頭污染還會跨空間擴散，危害極大。通過對分項指標進行分析，我們可以看到：

在顆粒的治理能力中，顆粒主要指可吸入顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）。整體來看，大部分城市在顆粒治理能力上還有較大的提升空間，僅有不到一半城市得分高于均值（76.60分）（見圖5）。南京、西安和廈門分別位于顆粒治理能力的前三位。其中，排名第一位的南京，將顆粒物污染治理擺在大氣治理的重中之重，加大防治力度，不僅制定防治規(guī)章制度，而且還加大督查懲治力度。為了加大攻堅力度，南京還采取多項精細化措施，成為全國首批開展PM2.5源解析的城市之一，還專門設(shè)置“揚塵辦”，聯(lián)合環(huán)保、城管、安監(jiān)等部門，負責南京全市揚塵防控綜合領(lǐng)導，并形成日查周報月考評制度。南京市還要求在建工地一律做到“圍擋、硬化、覆蓋、保潔、沖洗”五項達標，所有在建工地設(shè)立揚塵污染防治公示牌等。同時我們也看到，深圳、北京、青島、大連、長春、沈陽、哈爾濱、寧波、濟南和上海得分均低于均值（76.60分）。尤其是上海，下一步如何減少顆粒污染物，加大清潔空氣方面的治理力度，是其提升整體環(huán)境治理能力的重點。

由圖6可以看到，2015年所有副省級及以上城市的可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度相較2014年有所減少，治理成效顯著。其中，西安、南京降低幅度較大，但是我們還能看到除了上海、廈門、廣州和深圳在2015年達到或低于標準值（70微克/立方米），大部分城市可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度還是較高，尤其是濟南在19個城市中最高。

2015年大部分副省級及以上城市的細顆粒物（PM2.5）年平均濃度相較2014年有所減少，治理成效顯著，比如西安、南京，減少幅度較大，但是我們還能看到除了廈門和深圳在2015年低于標準值（35微克/立方米），大部分城市細顆粒物（PM2.5）年平均濃度還是較高，其中濟南最高（見圖7）。

臭氧治理能力主要考察的是副省級及以上城市對“隱形殺手”臭氧的治理能力。研究表明，臭氧污染實質(zhì)是大氣污染問題，屬于大氣污染治理防控的范疇，是當前綠色發(fā)展、生態(tài)治理的主要問題與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。當前，臭氧已經(jīng)悄悄取代PM2.5成為不少地區(qū)夏季首要大氣污染物。但是由于引起臭氧超標的主要原因是排放到空氣中的氮氧化物、VOCs（揮發(fā)性有機物），在空氣中進行光化學反應(yīng)產(chǎn)生的，臭氧超標往往發(fā)生在晴朗的天氣，所以不易被人察覺，因此治理起來更為困難。

在臭氧的治理能力上，整體來看，部分城市治理成效良好，超6成城市得分均低于均值（82.64分）（見圖8）。廈門、重慶和廣州分別為臭氧治理能力的前三位，尤其是排在第一位的廈門，為有效應(yīng)對臭氧污染，廈門除了關(guān)注機動車尾氣污染，也加大了對輪船、飛機排放污染的關(guān)注度。2015年，廈門加大綠色海港和綠色空港的建設(shè)，減少相關(guān)污染。此外，廈門每個月都召開空氣質(zhì)量提升調(diào)度會，協(xié)調(diào)解決各部門在日常工作中遇到的難題。廈門市各相關(guān)部門主要負責人還組成了“空氣質(zhì)量—廈門藍”微信群，及時整改問題，實時全面掌握空氣治理的最新進展。同時我們也注意到，北京、深圳、上海、寧波、武漢、西安、長春、成都和大連得分均低于均值（82.64分），尤其是大連得分最低，下一步如何加強臭氧監(jiān)控、采取相應(yīng)的治理措施至關(guān)重要。