【摘要】規(guī)范重大行政決策，是建設(shè)法治政府的重點之一。當(dāng)前，我國就規(guī)范重大行政決策進(jìn)行中央立法的時機已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)我國已有的地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，圍繞重大行政決策的程序進(jìn)行中央立法。

【關(guān)鍵詞】行政決策  程序  法治政府    【中圖分類號】D90    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

決策是行政權(quán)力運行的起點，規(guī)范行政決策行為特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點，也是法治政府建設(shè)的重點。法治政府乃是符合人民群眾根本利益的政府，更是運用法治思維、法治方式運轉(zhuǎn)的政府。規(guī)范重大行政決策，是將權(quán)力裝進(jìn)制度籠子的必然結(jié)果，只有規(guī)范了重大行政決策，我國的法治政府才能建成。當(dāng)前，我國就重大行政決策進(jìn)行中央立法的時機已經(jīng)成熟。原因在于：一是我國各級政府在落實《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）過程中，已經(jīng)形成了一些行之有效的做法并構(gòu)建了一系列的制度，這為中央立法打下了堅實的基礎(chǔ)；二是大量的地方立法為中央立法積累了經(jīng)驗，很多立法已經(jīng)實施了足夠長的時間，中央立法可以吸收這些已有立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而有助于出臺高質(zhì)量的中央立法；三是中央立法依然有其必要性和緊迫性。雖然我國已有不少地方政府進(jìn)行了規(guī)范重大行政決策的立法，但一方面，畢竟沒有覆蓋全國范圍；另一方面，部分地方立法因為較早，已經(jīng)略顯落伍，如果由地方分別進(jìn)行修法，需要耗費大量的人力物力和時間，不符合加快建設(shè)法治政府的要求。

我國當(dāng)前重大行政決策中存在的問題

我國地方政府雖然近年來以落實《綱要》為契機，采取了眾多的舉措規(guī)范重大行政決策，但總體來看，依然還不夠完善。

第一，在適用重大行政決策的事項范圍上較偏窄。在行政決策機制實施過程中，各地方政府真正納入重大行政決策范圍、全程嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行的決策數(shù)量有限。就城市而言，除了實行目錄式管理的城市有十幾件重大行政決策事項外，其他納入程序決策的事項較少，甚至有些職能部門全年沒有一件事項適用重大行政決策程序。這無形之中架空了重大行政決策機制，使各項重大行政決策制度難以真正落實。因而，明確重大行政決策事項范圍，實行重大決策事項的目錄管理十分必要。

第二，專家論證缺乏有效的遴選機制及保障、監(jiān)督機制。相比于民主決策機制、公開決策機制，作為科學(xué)決策重要組成部分的專家論證制度的構(gòu)建亟需進(jìn)一步加強。雖然很多政府機關(guān)在決策中進(jìn)行了專家論證，但在制度上卻缺乏有效的遴選機制，以及保障機制和監(jiān)督機制。在如何遴選合適的專家，如何保障專家獨立、科學(xué)地發(fā)表意見，如何對專家論證進(jìn)行監(jiān)督等方面都缺乏有效地規(guī)范，缺失了上述機制的專家論證制度極易被形式化、符號化，無法充分地發(fā)揮其對重大行政決策科學(xué)性的保障作用。

第三，風(fēng)險評估存在一定程度的制度短板。作為科學(xué)決策機制的重要組成部分，風(fēng)險評估的重要性不言而喻。就目前個別地方立法所構(gòu)建的風(fēng)險評估制度，存在著“失衡”的弊病，大多過于片面單一，通常只強調(diào)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，而對“經(jīng)濟風(fēng)險”“環(huán)境風(fēng)險”等不夠重視。

第四，合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查的比例較低。很多城市對重大決策的合法性審查不夠重視，而且較少在合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查。合法性審查在缺乏了外部力量介入和推動后，容易淪為走過場，使得合法性審查制度在實施過程中成為“紙老虎”。

第五，集體決策的程序有所欠缺。重大行政決策集體討論決定是民主集中制的直接體現(xiàn)，能夠確保在重大行政問題決策上的科學(xué)化、民主化，直接影響到政府行政管理活動的效能。但在實踐中，個別縣級政府多比照市級政府工作規(guī)則或者各種會議規(guī)則的程序規(guī)定進(jìn)行集體決策，靈活性強，不利于制度的落實，難以有效發(fā)揮其對重大行政決策科學(xué)性的保障作用。

當(dāng)然，上述問題并非是我國行政決策中存在問題的全部，而僅僅是一些較為典型的問題。要有效解決上述問題，在充分汲取地方立法經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上出臺中央立法，不失為必要的舉措。

規(guī)范重大行政決策，重點在程序

公共行政的任務(wù)主要是執(zhí)行法律和政府的指令，但并非按照特定的條件和計劃單純地執(zhí)行，而是根據(jù)計劃的目的，創(chuàng)造性地執(zhí)行特定任務(wù)和改善社會條件的活動。社會、經(jīng)濟、政治、法律、技術(shù)、文化、財政等現(xiàn)實狀況需要賦予行政機關(guān)自主活動的空間。因而，擁有廣泛的裁量權(quán)乃成為現(xiàn)代行政的重要特征，現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)為自由裁量權(quán)行政，絕對的羈束權(quán)限行為幾乎是不可能的?，F(xiàn)代行政的這一特征決定了行政機關(guān)必然享有廣泛的裁量權(quán)，而實體法在規(guī)范自由裁量權(quán)方面的作用極其有限。因此，要規(guī)范重大行政決策，重點在程序。通過構(gòu)建合理的程序，來制約重大行政決策權(quán)的行使，進(jìn)而將其納入法治的軌道。也正是因為如此，國務(wù)院將正在立法過程中的規(guī)范重大行政決策的行政法規(guī)名稱，確定為《重大行政決策程序暫行條例》。

《重大行政決策程序暫行條例》乃是在總結(jié)地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，已經(jīng)較為完善，但還存在著進(jìn)一步完善的空間，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，主體的適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴大。根據(jù)目前國務(wù)院法制辦公室公布“征求意見稿”的情況來看，該條例的適用范圍為“縣級以上人民政府”，地方政府的職能部門等參照適用。但眾所周知，行政機關(guān)的層級越高，其作出決策的影響越大，更可能是重大的決策。因此，該條例的適用范圍應(yīng)當(dāng)是所有層級的政府，以及職能部門、法律法規(guī)授權(quán)的行政組織。此外，鑒于我國很多決策是黨的機構(gòu)作出的現(xiàn)實狀況，也應(yīng)當(dāng)有黨內(nèi)法規(guī)對黨的重大決策進(jìn)行規(guī)范，這也是實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的必然要求。

其二，明確重大行政決策的事項范圍，完善決策事項的目錄管理制度。對重大決策的事項范圍實行目錄管理制度是很多地方的成功經(jīng)驗。但在哪些事項應(yīng)當(dāng)納入重大決策范圍方面，應(yīng)當(dāng)更為明確，如確定立法項目、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整等是否屬于重大決策的事項范圍等，都有必要進(jìn)一步明確。

其三，應(yīng)當(dāng)合理構(gòu)建重大決策的程序步驟。決策程序乃是完成決策步驟、方法、形式、順序的總稱。我國當(dāng)前大多數(shù)的地方立法均圍繞著“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”構(gòu)建起了相關(guān)的程序制度。但在相關(guān)制度的順序上，則大多數(shù)語焉不詳。而從中共中央、國務(wù)院的相關(guān)文件來看，這些順序甚至出現(xiàn)了一定的變化。如在國務(wù)院2004年頒布的《綱要》中，相關(guān)程序的表述是“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”，而在中共中央、國務(wù)院2015年底頒布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》中，相關(guān)的表述是“行政決策科學(xué)民主合法”?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例（征求意見稿）》延續(xù)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》中的相關(guān)表述。但在筆者看來，重大行政決策并非是僅僅需要完成上述步驟就可以，而且還應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的步驟順序完成相應(yīng)的決策機制。因為，就三者的關(guān)系而言，合法決策是前提，在依法治國、建設(shè)法治政府的背景下，行政機關(guān)的重大決策必須依法進(jìn)行。因而，在重大行政決策的動議過程中，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查，而不是僅僅將合法性審查作為重大決策完結(jié)前的一個程序。如果一個重大決策經(jīng)過了科學(xué)論證、民主程序，但最后因為不合法而不能通過，則必將造成資源的浪費。因此，合法決策是前提，其次才應(yīng)當(dāng)是科學(xué)決策程序和民主決策程序，從而讓所有的決策程序成為一個科學(xué)、合理的整體。

（作者為中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾著，高家偉譯：《行政法》（第一卷），北京：商務(wù)印書館，2002年。

②楊解君、孫學(xué)玉：《依法行政論綱》，北京：中共中央黨校出版社，1998年。

責(zé)編/肖晗題    美編/楊玲玲