黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，這一決策布署在實施上主要包括生態(tài)治理、生態(tài)建設、生態(tài)增值的三大內涵。以修復保護為主要內容的生態(tài)治理則是推進生態(tài)文明建設的基礎性工作。生態(tài)治理雖在發(fā)達國家已經進行了將近半個世紀，也取得了許多值得我們借鑒與學習的成果和經驗，但是十八大所提出的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略指導下的生態(tài)治理思想，是一個基于東方系統(tǒng)思維、根性治理的新探索。因此，十八大以來逐步形成的習近平生態(tài)治理思想是在秉承中國智慧、借鑒世界生態(tài)治理經驗基礎上，基于新理念、新思維、新戰(zhàn)略形成的治理思想。此外，十八大以來各地生態(tài)治理實踐取得的成果可以證明，這種具有中國特色的生態(tài)治理之路，是一條符合自然規(guī)律、符合中國國情、符合生態(tài)文明建設的治理之路。
習近平生態(tài)治理思想的內涵
基于東方智慧的系統(tǒng)治理思維
“萬物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成。”這是2015年11月30日習近平總書記在氣候變化巴黎大會開幕式上講話時引用的名言。在這次大會上，習近平總書記以東方的和合共生、互利共贏的智慧，發(fā)表了《攜手構建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機制》講話，得到了參會各國的高度認可?？梢哉f，這是中國以東方智慧推動世界氣候治理機制變革，為世界氣候治理做貢獻的重要開端。
生態(tài)環(huán)境實則是一個復雜的系統(tǒng)，因此需要進行系統(tǒng)性的治理。長期以來，西方發(fā)達國家的生態(tài)治理大多基于西方單級化思維方式，是一種治標不治本的治理模式，具有很強的負外部性并且成本高昂。這種西方式的“頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的生態(tài)治理思想，無法從根上解決生態(tài)修復的問題。而習近平生態(tài)治理思想，則給予系統(tǒng)治理與綜合治理高度重視。2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出：“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”十八大以來圍繞生態(tài)治理的一系列戰(zhàn)略出臺與實施，都是按照習近平所提出的生態(tài)環(huán)境是一個生命共同體思想而進行的。
按照習近平的治理思想，不僅要在生態(tài)治理的模式上重視系統(tǒng)綜合性，在生態(tài)治理的國家監(jiān)督管理體系上，也要強調打破部門分割進行系統(tǒng)綜合治理。可以說，十八大以來以習近平同志為核心的黨中央形成的一系列生態(tài)治理思想，走的是一條完全不同于西方的“就環(huán)境治理環(huán)境”的治理之道，是運用中國系統(tǒng)思維、標本兼治智慧的新探索。也是基于系統(tǒng)思維，把環(huán)境與能源危機治理納入到綠色經濟發(fā)展、綠色能源體系、綠色國土制度、綠色消費社會、綠色監(jiān)管制度、綠色發(fā)展保障等系統(tǒng)中，通過系統(tǒng)整合找到最優(yōu)解決方案的新實踐。
從根與本上解決問題的治理思路
“物有本末，時有終始”“其本亂而末治者否矣”，古人之所以說“半部論語治天下”，就是因為儒家的治國思想是基于根與本的治國之道，按照事物演化的終始與本末規(guī)律，進行治理國家就可以事半功倍。習近平生態(tài)治理思想便充分包含了古人從根與本上解決問題的思想。
全球性的環(huán)境治理陷入一個無法根除的悖論：一方面，為了滿足短期的經濟增長和資本需求，刺激消費已成為工業(yè)文明時代的一種文化，高消費導致的高能耗、高污染居高不下；另一方面，各國又需要耗費大量社會資源來解決這種污染。發(fā)達國家的生態(tài)治理更多集中在生產端，高度重視技術的作用，而忽視消費端治理和文化治理的作用。如果只是單純在生產端進行治理，而不考慮消費方，則只是一種治標不治本的治理之路。目前中國走的不是西方發(fā)達國家將高能耗、高污染的制造業(yè)進行轉移的治理之路，而是通過大力發(fā)展綠色經濟、循環(huán)經濟、新能源經濟、低碳經濟等多種方式，把能耗和污染就地內化解決。習近平生態(tài)治理思想的重要內容之一，就是要從建設節(jié)約型社會、綠色消費生活開始，以系統(tǒng)辯證的思維、找準病根、從治本上著手，從根源上進行減量治理。
2017年5月26日，習近平總書記在中央政治局第四十一次集體學習時強調：“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命。”要走出就環(huán)境治理環(huán)境的思路，從治標轉向治本，就需要找到環(huán)境治理根源。習近平總書記所講的綠色發(fā)展方式與生活方式，是從根上進行生態(tài)治理的重大突破。在這個思想的指導下，中國推動生態(tài)治理，既有重拳出擊進行應急治理，遏制環(huán)境進一步惡化勢頭的舉措，同時也注重從長期發(fā)展，進行根性治理的做法。
在習近平生態(tài)治理思想的指導下，十八提出的一系列生態(tài)治理的重大舉措高度重視生態(tài)文化、生態(tài)道德、綠色生活方式與綠色產業(yè)等根源治理的戰(zhàn)略對策。2015年4月25日頒布的《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，培育生態(tài)文化、生態(tài)道德要“從娃娃和青少年抓起，從家庭、學校教育抓起，引導全社會樹立生態(tài)文明意識”。此外還提出了基于源頭治理的培育綠色生活方式，倡導勤儉節(jié)約的消費觀，以及大力發(fā)展綠色產業(yè)、大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)等要求。
長遠與近期結合的治理思想
“運籌于帷幄之中，決勝于千里之外。”將長遠與近期結合的治理思想，是習近平生態(tài)治理思想的另一個重要內容。2015年1月19日，習近平總書記在云南考察工作時強調：“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”鮮明指出生態(tài)環(huán)境保護的長遠戰(zhàn)略性，也說明了生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性和艱巨性。生態(tài)治理要善于謀劃，將長遠與近期結合起來，提高治理思想的高度和深度。既要充分利用現(xiàn)代信息技術手段，提高環(huán)境監(jiān)控和管理能力，解決當下面臨的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題；也要通過構建具有長遠戰(zhàn)略指導和約束力的體制、機制以及立法，完善生態(tài)治理頂層設計，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八大提出生態(tài)文明建設絕不是簡單的、短暫的環(huán)境治理問題，而是在探索一條不同于西方的新文明之路，實現(xiàn)從追趕西方工業(yè)化目標向走中國特色生態(tài)文明之路轉型。
生態(tài)治理與經濟增長協(xié)同的治理戰(zhàn)略
“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”處理好生態(tài)治理與經濟增長之間的關系，關系到生態(tài)與經濟的協(xié)同發(fā)展。“唯GDP論”過度索取利用自然資源，造成資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列生態(tài)環(huán)境問題。習近平總書記強調：“要看GDP，但不能唯GDP。GDP快速增長是政績，生態(tài)保護和建設也是政績。”“要正確處理好經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經濟增長。”這就要求將生態(tài)環(huán)境紅利轉化為經濟長期增長的動力，實現(xiàn)生態(tài)治理與經濟增長協(xié)同。
習近平生態(tài)治理思想對地方生態(tài)治理的指導意義
為地方“十三五”邁向綠色發(fā)展提供了指導思想
“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質量是關鍵。綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。對于如何正確處理經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系，習近平總書記強調，要堅決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，堅決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時一地經濟增長的做法，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點、成為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的支撐點。當前中國面臨著重大戰(zhàn)略調整，從根本上解決目前雙重戰(zhàn)略并存的問題，就必須從唯經濟增長向綠色發(fā)展、從經濟立國戰(zhàn)略向生態(tài)文明立國戰(zhàn)略轉型，走適應生態(tài)經濟新時代與生態(tài)文明新時代的道路，習近平生態(tài)治理思想正是“十三五”期間，各地堅持走綠色發(fā)展的重要指導思想。
為地方生態(tài)治理指明了方向
習近平總書記所強調的“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”，闡明了我國生態(tài)治理應堅持的原則和奮斗目標。“綠水青山就是金山銀山”更道出了人民的共同期待。地方生態(tài)治理要沿著系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性思維，從全局出發(fā)，全面考慮生態(tài)治理同經濟、社會、文化等各方面的聯(lián)系；要長遠與當下結合，充分考慮生態(tài)污染成因、生態(tài)治理過程及化解路徑，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，從根本上解決生態(tài)污染問題。地方政府要清楚認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，認識加強生態(tài)文明建設的重要性和必要性，以對人民群眾、子孫后代高度負責的態(tài)度和責任，下定決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設好，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代，為人民創(chuàng)造良好的生產生活環(huán)境。
為破解治理與增長矛盾提供新對策
習近平總書記提出：“如果仍是粗放發(fā)展，即使實現(xiàn)了國內生產總值翻一番的目標，那污染又會是一種什么情況？屆時資源環(huán)境恐怕完全承載不了。”地方生態(tài)治理同經濟增長結合起來，沿著“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力”的方向，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。將市場機制導入生態(tài)治理中，將生態(tài)資源轉化為生態(tài)資產，實現(xiàn)資源、資產、資本的統(tǒng)一。在治理過程中實現(xiàn)經濟發(fā)展，在發(fā)展過程中實現(xiàn)生態(tài)治理，以生態(tài)治理優(yōu)化發(fā)展，以改變生產方式和調整產業(yè)結構為著力點，實現(xiàn)高能耗、高污染產業(yè)向生態(tài)化、綠色化產業(yè)轉型。將生態(tài)環(huán)境資源納入經濟系統(tǒng)中，使之成為經濟增長的內生資源和要素，最終實現(xiàn)環(huán)境收益與經濟效益的均衡。
為地方推進生態(tài)治理制度創(chuàng)新提供了新依據(jù)
習近平總書記強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠的保障。”十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，明確要求“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。十八屆四中全會提出要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。生態(tài)治理需要嚴格的制度作為保障，讓市場機制在生態(tài)治理中逐步發(fā)揮作用，也需要創(chuàng)新制度以滿足生態(tài)市場的發(fā)展需求。市場機制在生態(tài)治理中發(fā)揮作用，大致包括三個階段：一是通過政府推動環(huán)境治理與環(huán)境保護制度建設，喚醒社會對生態(tài)資源價值的認識；二是通過把環(huán)境保護與發(fā)展生態(tài)經濟相結合，吸引社會資本投入到生態(tài)經濟領域，在這一階段中市場機制開始在生態(tài)經濟中發(fā)揮作用；三是當生態(tài)資源開始被社會所認識、被市場所接納后，為適應不斷發(fā)展的生態(tài)市場需求，需要新的規(guī)制和制度來約束。地方推進生態(tài)治理要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過制度創(chuàng)新為市場機制作用的發(fā)揮保駕護航。
內化落實習近平生態(tài)治理思想若干思考
把習近平生態(tài)治理思想內化到“五位一體”的全過程
習近平總書記指出：“環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程。”因此，必須在戰(zhàn)略高度上把握生態(tài)治理，堅持系統(tǒng)思維，將生態(tài)治理思想內化到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。堅持把生態(tài)治理思想融入經濟建設和供給側結構性改革中來，加快轉變高能耗高排放產業(yè)發(fā)展模式，加快構建綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產業(yè)體系，推動形成綠色發(fā)展方式。堅持把生態(tài)治理思想融入政治建設，牢固樹立正確政績觀，將生態(tài)治理納入各級干部提拔、考核之中。堅持把生態(tài)治理思想融入文化建設中，真正要讓生態(tài)文化教育進學校、進機關、進社區(qū)、進企業(yè)、進農村，形成全民自覺參與生態(tài)保護的良好風氣。堅持大力倡導與推動節(jié)儉低碳、綠色、文明健康的生活方式和消費模式，在全社會開展綠色機關、綠色社區(qū)、綠色學校、綠色企業(yè)的建設，構建政府、企業(yè)、個人、社會、家庭等多元主體共同參與生態(tài)治理新機制，形成全社會共同參與的良好風尚。
讓生態(tài)治理思想內生為制度創(chuàng)新與經濟轉型新動力
推動綠色發(fā)展，建設生態(tài)文明，重在建章立制。通過制度建設遏制污染蔓延勢頭，以制度創(chuàng)新走出原有的思維定勢，以新的理念和思維、以擔當與勇氣來推動制度改革。當前，全面貫徹落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》，從自然資源資產產權制度到國土空間開發(fā)保護制度，從資源總量管理到全面節(jié)約制度，從資源有償使用到生態(tài)補償制度，充分利用法律、規(guī)劃、經濟、市場、技術和考核等綜合手段促進制度可落地。同時，制度的創(chuàng)新還在于與經濟轉型相結合。特別是在調整產業(yè)結構，釋放生態(tài)環(huán)境紅利，通過市場機制配置生態(tài)資源的過程中，需要完善相關產業(yè)制度、補償制度以及產權制度。形成以自然資源資產產權制度改革為前提的生態(tài)市場體系，以循環(huán)、低碳、減量為內容的綠色生產方式體系，以自然資本、綠色消費、綠色科技創(chuàng)新推動的綠色產業(yè)體系，以國土資源規(guī)劃和價格、財稅、金融等政策為手段的生態(tài)宏觀調控體系。
將生態(tài)治理思想內化到干部教育與考核體制中
習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。”推進生態(tài)治理，領導干部這個“關鍵少數(shù)”的理念和做法至關重要。建立最嚴格的責任追究制度，即生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。以自然資源資產離任審計結果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。追責目的是為了負責，只有樹立起強烈的生態(tài)意識、責任意識，才能保護好生態(tài)。建立科學的領導干部生態(tài)考核評價體系，將生態(tài)文明指標納入領導干部考核評價體系，并作為一項重要權重指標。推動發(fā)展觀念的轉變，不以GDP增長率論英雄，摒棄“先污染后治理”的老路，走出一條經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境和諧共生的新路。
把習近平生態(tài)治理思想內化造福社會民生事業(yè)
習近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。”生態(tài)治理與民生事業(yè)結合，需要因地制宜、分類施策。一些地方霧霾頻發(fā)、飲水不安全、土壤重金屬超標等問題威脅著人民群眾生命健康，需要嚴厲懲處環(huán)境違法行為，切實維護公眾的生態(tài)環(huán)境權益；一些地方生態(tài)資源產權主體不明、權益歸屬不明、所有權與收益權不匹配等問題損害人民群眾的利益，需要完善生態(tài)資源產權制度改革，落實產權主體，發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用；一些地方存在生態(tài)環(huán)境保護與人民群眾經濟利益相矛盾從而制約人民群眾保護生態(tài)環(huán)境積極性，需要構建完善的生態(tài)補償制度，實現(xiàn)群眾利益與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一。
【本為作者分別為國家行政學院生態(tài)文明研究中心主任、教授、博導，國家行政學院政府經濟管理專業(yè)博士研究生】