十九大報告在提到“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時，有一個全新的提法：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出表明今后黨和國家對鄉(xiāng)村地區(qū)將更加重視并致力于鄉(xiāng)村地區(qū)的長遠發(fā)展。這不僅意味著要改變鄉(xiāng)村地區(qū)的衰敗面貌，促進鄉(xiāng)村的繁榮，還意味著要實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定和有效治理。這其中，有效的鄉(xiāng)村治理體系尤為重要，處在基礎(chǔ)性的地位。而培育自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不僅是對之前簡單強調(diào)村民自治的某種超越，更意味著多重治理理念和治理路徑的重新組合。由此決定了在未來我國鄉(xiāng)村振興的進程中，治理體系的重構(gòu)將是一個極為重大而緊迫的現(xiàn)實問題。
鄉(xiāng)村治理體系如何才能實現(xiàn)重構(gòu)？在鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)中，自治、法治和德治的治理體系應該如何擴展或完善，彼此之間又當如何搭配和銜接？自治、法治和德治的治理原則之間又當如何協(xié)調(diào)？諸如此類的問題，從學理和實踐上分析，均可以發(fā)現(xiàn)，這其中的關(guān)鍵行動者都非基層干部莫屬，基層干部成為鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵。
基層干部是村民自治有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵
我國鄉(xiāng)村地區(qū)實行“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導下實行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部能否尊重村民自治，以及能否科學指導村民自治的運行，特別是在村莊選舉中實施必要的指導和外部監(jiān)督，是村民自治得以健康運轉(zhuǎn)的重要保證。而就村莊本身的自治過程而言，自上個世紀末以來，特別是新世紀以來，隨著鄉(xiāng)村地區(qū)青壯年人口的普遍外流，加上村落的普遍解體和衰敗，村民自治越來越缺乏必要的村民基礎(chǔ)和精英存量。在此背景下，村莊的治理非常容易被村莊里的少數(shù)能人把持，甚至會被少數(shù)黑惡勢力或灰色勢力滲透，造成村莊本身的治理處于虛置狀態(tài)，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)無人負責；不僅村莊選舉難以規(guī)范展開，民主管理、民主決策和民主監(jiān)督更是難以實現(xiàn)。
因此，在今后的鄉(xiāng)村振興中，村民自治應發(fā)揮支撐性作用。村民自治若要有效運轉(zhuǎn)起來，除了利用鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展吸引部分村民的回流外，更為根本的還是發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主導作用。只有村干部帶頭尊重村民的民主權(quán)利，按照自治的原則處理村莊內(nèi)部的事務(wù)，推動村民積極參與村莊事務(wù)，村民自治才能有效運轉(zhuǎn)。否則，日趨原子化和空心化的村莊，缺乏鄉(xiāng)村干部的帶領(lǐng)和擔當，不光村民自治不能常規(guī)運轉(zhuǎn)，底線的治理也可能失去保證。
基層干部是鄉(xiāng)村法治水平提高的關(guān)鍵
隨著國家政權(quán)建設(shè)的深入，以及普通村民法治觀念的提升，鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)的諸多矛盾和糾紛，已經(jīng)難以在現(xiàn)有的自治或道德框架內(nèi)得到解決，村民和鄉(xiāng)村對法治的需求日漸增加。在此意義上，我們可以認為，鄉(xiāng)村秩序的維系和鄉(xiāng)村治理的持續(xù)，都需要法治精神的進一步貫徹。甚至村民自治本身也需要遵守《村民自治法》的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)生活的方方面面，都需要越來越多、越來越完備的法律依據(jù)。法治機構(gòu)向鄉(xiāng)村地區(qū)的下沉，村民和村莊對法治力量的援引，國家對“法治中國”的推動，使未來我國的鄉(xiāng)村振興必將在法治的軌道上展開。因此，法治體系如何向鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，法治精神如何得到體現(xiàn)，是鄉(xiāng)村治理無法回避的問題。在貫徹法治精神方面，障礙雖然也可能來自于普通村民，但更大的障礙還是來自于部分鄉(xiāng)村干部。一方面，國家的“送法下鄉(xiāng)”和“流動法庭”等擴展法治的努力，需要鄉(xiāng)村干部的積極配合與支持。另一方面，鄉(xiāng)村干部如果法律意識淡薄，帶頭不遵守法律，不按法律規(guī)定辦事，其示范效應將是非常巨大的，也將有損普通村民對法律的信心。畢竟有機會和能力破壞法治的，往往是掌握一定公共權(quán)力的人。除了村民向上級反映基層干部不守法的行為外，常規(guī)的鄉(xiāng)村治理更需要基層干部特別是村莊帶頭人懂法、守法和用法。從這個意義上講，村干部也是法治鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。
基層干部是德治精神得以實現(xiàn)的關(guān)鍵
傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村實行的縣政權(quán)之下的鄉(xiāng)紳自治，鄉(xiāng)村地區(qū)主要依靠“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”來治理，村莊中發(fā)揮作用的，除了經(jīng)濟因素，主要是文化、道德和倫理的各種元素。其中很重要的一點，就是鄉(xiāng)村精英在德性操守上往往有較高的要求，他們在鄉(xiāng)村道德秩序的維持上也發(fā)揮著關(guān)鍵作用，甚至成為鄉(xiāng)村道德的評判者和懲戒者。近代以來的國家政權(quán)建設(shè)，國家權(quán)力向鄉(xiāng)村下沉，政黨和國家向鄉(xiāng)村地區(qū)下派干部，鄉(xiāng)村地區(qū)的部分精英也試圖建立與外部權(quán)力之間的聯(lián)系。由于鄉(xiāng)村精英逐步脫離鄉(xiāng)村的約束，部分鄉(xiāng)村干部的牟利性增強而道德性下降。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的政治性日益增強，鄉(xiāng)村干部處在強大的意識形態(tài)壓力之下，政治標準是最高約束。改革開放以后，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟放活和村民自治的實行，使鄉(xiāng)村干部有了一定的自主性和牟利空間。但在村落尚未大規(guī)模解體或衰敗之前，村干部還是受到廣大村民的輿論約束，德性的因素還是發(fā)揮著較大作用。但隨著村落的普遍解體或衰敗，金錢和實力成為鄉(xiāng)村治理的核心依據(jù)，大量“有才無德”的基層干部成為鄉(xiāng)村的主導者。這顯然對鄉(xiāng)村治理構(gòu)成了傷害。今后鄉(xiāng)村地區(qū)若要實現(xiàn)穩(wěn)定和繁榮，客觀上必然需要重建鄉(xiāng)村的公序良俗，重塑道德在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。而鄉(xiāng)村干部能否保持較高的道德標準，成為一個有道德的基層干部，并推動鄉(xiāng)村地區(qū)的道德建設(shè)，是道德能否在村莊發(fā)揮作用的一大關(guān)鍵。
自治、法治和德治的銜接與協(xié)調(diào)，尤其需要基層干部的創(chuàng)造性實踐
單就自治、法治或德治而言，鄉(xiāng)村干部或許還能有所作為，也許能夠勝任；但結(jié)合本地實際，將這三個方面整合起來，綜合運用三種治理路徑，同時體現(xiàn)三種治理精神，對基層干部將是一個非常大的挑戰(zhàn)。這里不僅涉及到三類治理體系的擴展和完善，也涉及到三種治理能力的提升與配合。并且無普遍適用的簡單模板可供借鑒?？紤]到我國各地鄉(xiāng)村的差異性，自治、法治和德治的具體框架也將有所差異，到底是以自治的大框架來協(xié)調(diào)德治和法治，還是以德治的大框架來整合自治和法治，或是以法治的大框架來引領(lǐng)自治和德治，各地有不同的客觀需要。這就需要基層干部充分研究本地村情民情，并深諳自治和法治的各種原則與要求，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要，并著眼于鄉(xiāng)村振興的長遠目標，創(chuàng)造性地重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系，處理好自治、法治和德治之間的關(guān)系，使三種治理路徑和治理精神更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村治理的實踐。
近期學界關(guān)于鄉(xiāng)村振興的眾多探討，多集中于經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境等方面，對治理體系的關(guān)注顯得相對不足。而圍繞鄉(xiāng)村治理的諸多討論，主要就村民自治、法治下鄉(xiāng)或新鄉(xiāng)賢等單一方面展開，缺乏對自治、法治和德治三種路徑的整合視野，更缺乏對自治、法治和德治具體耦合路徑的前瞻性思考。因此，我們需要將討論的焦點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興進程中鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)上，也就是自治、法治和德治在全國各地鄉(xiāng)村的耦合路徑上。而在這一問題上，基層干部無疑是關(guān)鍵行動者，他們的創(chuàng)造性實踐，不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)，也將為學術(shù)界的探討提供鮮活的素材，更將為我國相關(guān)政策的修訂和完善提供依據(jù)。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導、地方政治研究中心執(zhí)行主任；本文系國家社會科學基金青年項目“農(nóng)民政治支持與鄉(xiāng)村社會管理的路徑選擇研究”研究成果，項目編號：12CZZ048】
責編：董惠敏 / 張盈盈