“政治生態(tài)”為習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)上首次公開提出。他提出，“加強黨的建設(shè)，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)”。政治生態(tài)是指政治主體在一定的政治環(huán)境下的生存方式，以及在此政治環(huán)境下養(yǎng)成的政治習(xí)性，同時也指政治主體在一定的政治環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村政治生態(tài)較新中國成立之初已發(fā)生質(zhì)的變化，當(dāng)代鄉(xiāng)村政治生活中，村民自治制度的權(quán)力下放滿足了基層群眾自治的需求，但仍有一些村干部將手中的權(quán)力當(dāng)成謀取私利的工具，有的甚至公然挑釁黨紀(jì)國法、踐踏民意，啃食基層政權(quán)。國內(nèi)種種“村霸”行為影響當(dāng)代鄉(xiāng)村政治生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)刻不容緩。

一、鄉(xiāng)村政治生態(tài)的困境

基層行政效率不高

在2018年1月23日召開的政協(xié)甘肅省十二屆一次會議上有政協(xié)委員在發(fā)言中表示，現(xiàn)在“文山會海不減，調(diào)研檢查不斷，行政效率低下，工作落實不到位，‘四風(fēng)’問題中的形式主義、官僚主義又出現(xiàn)了反彈”。這導(dǎo)致部分基層行政工作“干部忙得團團轉(zhuǎn)，群眾事情很難辦”，形形色色的會議造成領(lǐng)導(dǎo)忙、干部忙的狀態(tài)，伴隨著不同程度的官僚主義、形式主義，從而缺少時間來推動具體工作的落實，也導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部沒有時間聯(lián)系基層和服務(wù)群眾。除此之外，目前我國鄉(xiāng)村行政手續(xù)往往須經(jīng)過“村—社區(qū)—街道”三個層面的審核，村民需要多跑幾趟才能完成整個手續(xù)過程，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層的行政效率一直處于低下狀態(tài)。

村民政治態(tài)度冷漠

當(dāng)前村民有廣泛參與地方性公共事務(wù)的機會，村民自治制度為廣大村民提供一個重要的參政平臺。但在現(xiàn)實過程中，仍存在著“村民政治態(tài)度冷漠”的現(xiàn)象，部分村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理參與較少，村民通常只關(guān)心與自己利益相關(guān)的事物，村民選舉、議事等活動中隨大流，沒有發(fā)揮自身的自治權(quán)利。另外，村民政治態(tài)度冷漠也集中體現(xiàn)在思想方面。多數(shù)村民認為謀生最重要，財富最可靠，其他的一切都無關(guān)緊要。村民之間沒有表現(xiàn)出共同的利益、目標(biāo)和價值的自治行為，無心參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。鄉(xiāng)村的村民自治權(quán)形同虛設(shè)，村委會把持鄉(xiāng)村的大小事務(wù)，導(dǎo)致村民“搭便車”式的政治參與冷漠態(tài)度。

政治主體行為錯位

政治主體行為錯位，主要表現(xiàn)在少數(shù)村干部成為“村霸”，并和鄉(xiāng)村惡勢力勾結(jié)，把持基層政權(quán)，欺壓群眾、操縱選舉；另外還有少數(shù)鄉(xiāng)村干部，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甘愿充當(dāng)黑惡勢力“保護傘”，強行斂財。這種政治主體行為錯位，對鄉(xiāng)村政治生態(tài)帶來嚴重影響。

十八大以來全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。其中，河北省定州市大辛莊鎮(zhèn)泉邱二村原村支書孟玲芬利用職務(wù)權(quán)力，勾結(jié)鄉(xiāng)村惡勢力涉黑涉惡對村民采取亂罰款，被網(wǎng)友稱為“最牛村主任”；河南省舞陽縣澧河村原村黨支部書記張健國在“兩委”干部會上公然將2005年時任村支部書記打傷；北京市密云區(qū)王曉雷通過賄選、恐嚇等手段，選舉成為村委會主任。為了進一步凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)，2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結(jié)合起來，深挖黑惡勢力“保護傘”。

小官大貪與微貪腐

部分村委會主任利用手中的權(quán)力中飽私囊，以權(quán)謀私，長期貪污低保金、五保金、優(yōu)撫金。據(jù)權(quán)威媒體統(tǒng)計，2017年1月至12月，全國查處群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題12.21萬個，處理15.91萬人；加之上文所提到的十八大以來受處分的村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。這些“蒼蠅”雖然職位不高，單次違紀(jì)金額不多，但危害極大。

隨著國家不斷加大惠民扶貧資金投入，部分村干部對長期、固定發(fā)放的資金卻是“年年發(fā)、年年貪”。2016年7月26日，山東省人民檢察院召開新聞發(fā)布會表示，山東檢察機關(guān)共查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件400余件500余人，共查辦“小官貪腐”職務(wù)犯罪案件1500余件2000余人。農(nóng)村基層組織人員犯罪較為突出、共同犯罪和窩案、串案現(xiàn)象突出等是此類案件的其中兩個鮮明特點。

鄉(xiāng)村監(jiān)督體系消解

“空心村”“留守村”是中國鄉(xiāng)村人口社會結(jié)構(gòu)變遷的縮影。全國婦聯(lián)的調(diào)查顯示，全國農(nóng)村留守兒童6000多萬，留守婦女5000多萬，留守老人6000多萬，留守人群總計近2億，大約相當(dāng)于農(nóng)村總?cè)丝诘?/3。河北省西北高原地區(qū)的東號村，是我國典型的空心村。目前，東號村戶籍人口670人，但實際在村里居住的人口已不到三分之一，人口大量流失。另外，該村常住居民的平均年齡超過65歲。

村民是村委會以及鄉(xiāng)村干部的主要民主監(jiān)督力量，也是構(gòu)成鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重要一環(huán)。首先，村民通過村民大會決議村里重大事項，是村民委會的重要監(jiān)督力量。其次，村民因生存壓力大，外出打工，造成民主監(jiān)督個體數(shù)量銳減。最后，大量留守的婦女、兒童、老人弱小群體監(jiān)督力有限。隨著鄉(xiāng)村人口的大量流失，“空心村”和“留守村”的數(shù)量逐漸增加，致使村莊內(nèi)部弱勢群體的問題日益凸顯，鄉(xiāng)村監(jiān)督力量日漸衰微甚至分崩離析。

二、鄉(xiāng)村政治生態(tài)困境的原因

村干部“官本位”意識濃重

“官本位”是一種以官為本、以權(quán)為綱、以仕途為個人事業(yè)選擇導(dǎo)向的意識和價值取向。鄉(xiāng)村政治生態(tài)之中不同程度上存在著等級森嚴的封建價值，并固化為社會的等級化、社會潛規(guī)則、人身依附、論資排輩等。官本位意識濃重的干部在工作中以“官僚主義”和“形式主義”來嚴重損害行政效率，破壞鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

在鄉(xiāng)村政治生態(tài)中，村干部存在的官僚主義是脫離群眾的表現(xiàn)：高高在上，作威作福，造成行政服務(wù)態(tài)度差；不諳實際，敷衍應(yīng)付，不負責(zé)任，造成行政質(zhì)量下降；昏昏噩噩，無所用心，造成行政服務(wù)無效率；空話連篇，不干實事造成行政不作為。在鄉(xiāng)村政治生態(tài)中，形式主義是一種惡劣的工作作風(fēng)：只圖虛名，不務(wù)實效，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共資源的嚴重浪費；只講形式，不重內(nèi)容，導(dǎo)致行政決策失效，甚至錯誤；只求過程，不管結(jié)果，導(dǎo)致村民利益受損；只看表面，不顧實質(zhì)，導(dǎo)致公眾滿意度不高；弄虛作假，欺上瞞下，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象時常發(fā)生。

村民小農(nóng)意識猶存

小農(nóng)意識是伴隨小農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)生的一種思想觀念，體現(xiàn)為以個人為主、缺乏自律、不講規(guī)則的狹隘定式。與集約化大生產(chǎn)中所形成集中、約束、協(xié)作的組織機構(gòu)和相互制約的關(guān)系不同，小農(nóng)意識依靠熟人關(guān)系和宗族派別來行事，集中表現(xiàn)為人情辦事和熟人社會。狹隘的思想觀念導(dǎo)致村民沒有實質(zhì)性地參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理。政治態(tài)度上的冷漠導(dǎo)致村民自治權(quán)的缺位和對村民委員會及主要干部成員監(jiān)督的缺失。于是，由“搭便車”式的政治參與“冷漠態(tài)度”到失去權(quán)力約束“尋租”等行為，形成惡性循環(huán)，使得村民政治態(tài)度越來越冷漠。

從我國鄉(xiāng)村治理實踐上看，大部分村民保持著“只要自身利益沒有受到侵害，就不參與或少參與政治活動”的觀念。另外，由于未能形成深入人心的公共性、公共領(lǐng)域和公共事務(wù)的政治參與觀念，所以村民的小農(nóng)意識還有所殘留，并在一定時期內(nèi)對鄉(xiāng)村政治生態(tài)造成不良影響。小農(nóng)意識的存在，抑制了鄉(xiāng)村自治的培育與發(fā)展，降低和限制了村民參與的積極性，從而造成了村民參與少、政治態(tài)度冷漠的不良政治生態(tài)局面。

法律法規(guī)邊界模糊

根據(jù)我國《村民委員會組織法》第二條和《村民委員會自治法》第二條規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。即村委會既有負責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的義務(wù)，也有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)落實國家政策的義務(wù)。村民委員會自治法要求村委會承擔(dān)多重義務(wù)，然而，在村級基層項目中一旦涉及利益，村委會將會面臨承擔(dān)村民自治權(quán)義務(wù)與承擔(dān)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實國家政策義務(wù)的沖突。

在我國村級基層項目實踐中，一些鄉(xiāng)村的村民委員會優(yōu)先選擇承擔(dān)村民自治權(quán)義務(wù)，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作配合不足，另外一些村民委員會則優(yōu)先選擇承擔(dān)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)落實國家政策，忽視村民自治權(quán)的實現(xiàn)。在這種特殊情下，往往因為這種法律法規(guī)的邊界模糊，使得村委會干部有腐敗的可乘之機：一方面是村委會主要干部為了自身利益而代替村民會議進行決策，忽視村民權(quán)益保護的謀官位或謀私利行為；另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了項目和政績，無視村民自治權(quán)，串通村干部違規(guī)操作項目。

鄉(xiāng)村公共權(quán)力異化

鄉(xiāng)村公共權(quán)力異化的結(jié)果直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村的政治生態(tài)發(fā)生變異。鄉(xiāng)村公共權(quán)力的異化集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)村干部在權(quán)力運行時“無所顧忌”與“為所欲為”。正如前蘇聯(lián)部長會議主席雷日科夫所言：“權(quán)力應(yīng)當(dāng)成為一種負擔(dān)。當(dāng)它是負擔(dān)時就會穩(wěn)如泰山，而當(dāng)權(quán)力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。”負擔(dān)即為責(zé)任。由于大多數(shù)村民自治意識薄弱，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理處于被動狀態(tài)，甚至有出現(xiàn)對村干部表示唯命是從的態(tài)度，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村的公共權(quán)力過度掌握在村干部手中。一旦發(fā)生權(quán)力濫用的現(xiàn)象，就會有損鄉(xiāng)村集體利益。由于我國鄉(xiāng)村的地理分割等現(xiàn)實情況，這種權(quán)力濫用逐漸異化為公權(quán)私用的“無所顧忌”與“為所欲為”。當(dāng)濫用鄉(xiāng)村公共權(quán)力成為一種“樂趣”時，鄉(xiāng)村的政治生態(tài)將發(fā)生嚴重變異——不但村民集體利益受損，甚至?xí)霈F(xiàn)辱罵、毆打、恐嚇村個體的人身傷害。

人口社會結(jié)構(gòu)變遷

從中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)年鑒的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全國外出農(nóng)民工人數(shù)逐年增加，各地鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少。鄉(xiāng)村人口數(shù)量的持續(xù)變遷，會引起鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化必然會引起鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重大變化。

具體來看有兩個方面：一方面，農(nóng)村本地就業(yè)機會偏少，導(dǎo)致農(nóng)村青年群體外出務(wù)工情況增多，許多村子就只剩老幼婦孺，形成大規(guī)模的“留守村”“空心村”；另一方面，由于城鎮(zhèn)化的快速進程和國家各種扶持政策，農(nóng)村人口逐漸向縣城轉(zhuǎn)移，從人口地域流動情況看，我國人口社會的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生改變。再者，從人口年齡分布情況看，人口老齡化逐漸出現(xiàn)，新增人口占比較低，進一步加深我國鄉(xiāng)村人口社會結(jié)構(gòu)的變遷程度。因此，鄉(xiāng)村人口社會結(jié)構(gòu)變遷引起鄉(xiāng)村政治生態(tài)的變遷，影響鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求變化、村民自治以及鄉(xiāng)村民主監(jiān)督力量的削弱。

三、新時代鄉(xiāng)村政治生態(tài)建設(shè)的路徑選擇

增強廉政政治化建設(shè)是構(gòu)建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的邏輯起點

“官本位”與以人為本理念相對立，而且與中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展相悖。增強廉政政治化建設(shè)是以思想教育、行為習(xí)性養(yǎng)成兩方面為起點，著重改造鄉(xiāng)村干部的政治思想和政治行為。只有鄉(xiāng)村干部擁有正確的政治思想和政治行為，才有可能提高和完善自身的政治習(xí)性。只有不斷優(yōu)化塑造鄉(xiāng)村干部個體的政治習(xí)性，才有可能從個體的局部量變，再到整體的全局質(zhì)變，進而達到鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)生質(zhì)的飛躍。

因此，加強鄉(xiāng)村干部個體的政治思想教育是消除“官本位”的首要方式。教育能夠改變?nèi)藗兊乃枷胍庾R，提高政治覺悟。對鄉(xiāng)村干部進行正確的權(quán)力觀教育，樹立廉政新風(fēng)尚，是良好政治生態(tài)建設(shè)的起點。

增強廉政政治文化建設(shè)，必須從嚴治黨，促進鄉(xiāng)村干部營造優(yōu)良黨風(fēng)、廉潔政風(fēng)的新時代政治環(huán)境。良好的新時代政治環(huán)境，提供了優(yōu)良政治生態(tài)的可能，有利于鄉(xiāng)村干部政治主體培養(yǎng)符合以人為本理念的政治習(xí)性。

清除法律法規(guī)中的致腐因素是鄉(xiāng)村政治生態(tài)的主要內(nèi)容

完善以憲法為核心的社會主義法律體系，是以良法促進發(fā)展、保障善治的根本前提，是新時代推進全面依法治國的重要任務(wù)和著力點。鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)展的重要標(biāo)志。法律法規(guī)是鄉(xiāng)村政治主體所依據(jù)的治理行為準(zhǔn)則，因此，鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)展要依靠高質(zhì)量的法律法規(guī)。目前，我國處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，在國家治理創(chuàng)新、地方政府創(chuàng)新治理、基層治理創(chuàng)新的探索過程中，新增了大量的法律法規(guī)和法令草案。同時，根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》，“各成員國應(yīng)定期從預(yù)防和反腐角度評估現(xiàn)行法律文件和行政措施以確定其是否適當(dāng)”，可以從這一角度出發(fā)去驗證這些法律法規(guī)是否能形成高質(zhì)量的良法體系。

從我國實踐上看，鄉(xiāng)村作為國家治理的最基礎(chǔ)層級，負責(zé)承接執(zhí)行上級政策。由上級頒布、新設(shè)、修定的法律法規(guī)和行政法律規(guī)章、政策性文件，將通過引導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村政治主體的行為，從而更新和重構(gòu)鄉(xiāng)村政治生態(tài)面貌。因此，清除法律法規(guī)中的致腐因素是重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)的主要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村地區(qū)推進依法治國的主要內(nèi)容。

遏制公共權(quán)力異化是構(gòu)建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)反腐的重要性，強調(diào)要保持黨的純潔性，要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。2018年1月24日，全國檢察長會議要求，各級檢察機關(guān)緊盯惠農(nóng)項目資金、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域突出問題，嚴肅懲治侵犯農(nóng)民利益的“微腐敗”。無論是“小官大貪”還是“微貪腐”，貪官始終都是黨和國家的蛀蟲，危害社會和諧健康。很多時候，人們往往容易忽略，也難以發(fā)現(xiàn)小官“微貪腐”。我國現(xiàn)有的監(jiān)管機制也是“抓大放小”，在鄉(xiāng)村級行政體制中，難以有完善有效的權(quán)力制約。這樣，小官“微貪腐”，就逐漸演變成了“小官大貪”，公共權(quán)力的異化過程一發(fā)不可收拾。

在政治生態(tài)中，政治權(quán)力所要解決的是公共性問題，因而必然表現(xiàn)為一種公共權(quán)力。“小官大貪”和“微貪腐”本質(zhì)是貪官所掌握的公共權(quán)力運行私有化，并導(dǎo)致公共權(quán)力公有性與私有性的二重分化。國際貨幣基金組織將腐敗定義為：“濫用公共權(quán)力以謀取私人的利益”，西方學(xué)者提出通過防止公共權(quán)力運行私有化對公共權(quán)力公共性的侵害，從而遏制公共權(quán)力異化。解決“小官大貪”和“微貪腐”等腐敗問題，是對公共權(quán)力異化過程的防微杜漸。沒有村級的“大貪官”和“小貪官”，自然鄉(xiāng)村政治清明。因此，遏制公共權(quán)力的異化過程，是構(gòu)建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

完善監(jiān)督體系是構(gòu)建鄉(xiāng)村政治生態(tài)的根本保證

鄉(xiāng)村政治主體的行為習(xí)性和生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)的基本面貌。監(jiān)督體系決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)各方面的凈化監(jiān)督作用，從根本上決定著鄉(xiāng)村政治生態(tài)凈化程度。

對于某種具體的公共權(quán)力來說，一方面，在鄉(xiāng)村政治主體中，部分政治主體是掌握具體公共權(quán)力的一方，其他政治主體處于監(jiān)督方；另一方面，監(jiān)督體系是主要針對鄉(xiāng)村政治主體涉及公共權(quán)力運行的監(jiān)督。就鄉(xiāng)村監(jiān)督體系而言，被監(jiān)督的是村民委員會、村干部以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐村工作人員；監(jiān)督主體是村民大會、村工作小組、村民個體以及其他社會組織及社會媒體。

就鄉(xiāng)村基層整體而言，全國整體鄉(xiāng)村村民的監(jiān)督意識不強、監(jiān)督能力薄弱。究其原因，鄉(xiāng)村基層的民主監(jiān)督力量有待培育和提高。對此，可以采取以下幾種措施：加強村工作小組、村民大會的組織自治權(quán)和監(jiān)督功能；提高村民個體認知、議事、監(jiān)督能力；引入社會媒體作為鄉(xiāng)村外部監(jiān)督力量作為重要補充。

另外，基層黨組織既是被監(jiān)督對象，也是監(jiān)督權(quán)力行使者。因此，黨高度重視完善各級監(jiān)督體系，黨的十九大報告提出，要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會”。在此背景下，我國監(jiān)察體系全面開展，將有力推動監(jiān)督體系的完善，從根本上保證鄉(xiāng)村政治生態(tài)文明的發(fā)展。

結(jié)語

構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村政治生態(tài)，針對基層行政效率不高，破解村干部官本位濃重問題，必須要以增強廉政政治化建設(shè)為邏輯起點；針對村民政治態(tài)度冷漠，根除村民小農(nóng)思想意識，必須要以培育和發(fā)展村民政治參與意識為重要基礎(chǔ)；針對政治主體行為錯位，消除法律法規(guī)邊界模糊，必須要以清除法律法規(guī)中的致腐因素為主要內(nèi)容；針對小官大貪與微貪腐現(xiàn)象，防止鄉(xiāng)村公共權(quán)力異化，必須要以遏制公共權(quán)力異化為關(guān)鍵環(huán)節(jié)；針對鄉(xiāng)村監(jiān)督體系消解，降低人口社會結(jié)構(gòu)變遷對監(jiān)督體系的影響，必須要以完善監(jiān)督體系為根本保證。

【本文作者為澳門城市大學(xué)商學(xué)院博士研究生】

責(zé)編：董惠敏 / 李 懿