中國長期以來都是農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治，百姓安，國家定，生活美。鄉(xiāng)村黑惡勢力是一個籠統(tǒng)的稱呼，也就是我們通常所謂的“鄉(xiāng)匪村霸”，泛指在農(nóng)村地區(qū)中仗勢欺人、欺行霸市、敲詐勒索、橫行鄉(xiāng)里、稱霸一方、尋釁滋事等的各色人等。鄉(xiāng)村黑惡勢力為非作歹，性質(zhì)惡劣，損害群眾權(quán)益，破壞公序良俗，危害社會秩序，影響安定團(tuán)結(jié)，是鄉(xiāng)村治理的“毒瘤”，是美好生活的“毒藥”。長期以來，由于鄉(xiāng)村治理的式微，鄉(xiāng)村黑惡勢力悄然興起，肆意蔓延，激起了人民群眾的強(qiáng)烈憤慨，也引發(fā)了黨和國家的高度關(guān)注。隨著“大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的提出，及其戰(zhàn)略高度的提升，并進(jìn)一步被寫入黨章，使各方深刻認(rèn)識到，鄉(xiāng)村崛起刻不容緩，整頓鄉(xiāng)村治理勢在必行。深入落實黨和國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須要揭開鄉(xiāng)村黑惡勢力的丑陋面目，嚴(yán)厲打擊各種鄉(xiāng)村黑惡勢力，重建風(fēng)清氣正人和的鄉(xiāng)村治理新生態(tài)新格局。
鄉(xiāng)村黑惡勢力的生成邏輯
從近年來各地涉及鄉(xiāng)村黑惡勢力的案例來看，鄉(xiāng)村黑惡勢力人數(shù)眾多，成分復(fù)雜，能量巨大，已經(jīng)掌控了相當(dāng)部分鄉(xiāng)村地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。經(jīng)過長期的發(fā)展，一些鄉(xiāng)村黑惡勢力違法犯罪的領(lǐng)域逐步擴(kuò)張，違法犯罪手段越來越隱蔽化，甚至很多都已經(jīng)披上了“合法”的外衣。就具體的個案而言，鄉(xiāng)村黑惡勢力面目各異，差異性很大，其生成和發(fā)展各有自己的經(jīng)歷和故事，但從鄉(xiāng)村治理體系中基本行動者的角度來看，鄉(xiāng)村黑惡勢力的生成主要是國家權(quán)力的缺位與虛弱、農(nóng)民自治的萎縮與困境和鄉(xiāng)村黑惡勢力的肆意膨脹等三個方面因素相互作用的結(jié)果。
國家權(quán)力的缺位與虛弱
中國是一個人口大國，疆域遼闊，地區(qū)之間的差異性很大，國家治理的任務(wù)非常繁重，更面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn)和沉重的壓力。復(fù)雜的治理需要與有限治理能力之間的矛盾，始終是制約大國治理的重要矛盾。特別是，隨著城市化的快速發(fā)展，國家治理的重心轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村地區(qū)很多時候是國家權(quán)力的盲區(qū)，是國家治理鞭長莫及的真空地帶。自取消農(nóng)業(yè)稅后，國家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村社會淡出，無法對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行全面細(xì)致的管控，因而只能賦予鄉(xiāng)村社會更多自主治理的權(quán)力，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良好治理。其中基層政府從過去的“汲取性政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;懸浮型政府”，基層政府與鄉(xiāng)村社會各種力量之間的關(guān)系日益松散，這就為鄉(xiāng)村黑惡勢力的登場提供了巨大的空間。正是在這個背景下，鄉(xiāng)村黑惡勢力憑借暴力等手段攫取了鄉(xiāng)村治理的權(quán)力，整合各種合法或非法的資源，扮演著秩序維護(hù)者和裁決者的角色，而基層政府由于治理能力不足，也只能睜一眼閉一眼，默認(rèn)了黑惡勢力的角色及其功能。比如基層公安隊伍力量薄弱，人手不足，對黑惡勢力的打擊力度不夠，甚至相互攀附或勾結(jié)，充當(dāng)鄉(xiāng)村黑惡勢力的“保護(hù)傘”，更是放任了黑惡勢力的蔓延。
農(nóng)民自治的萎縮與困境
鄉(xiāng)村歸根結(jié)底是農(nóng)民的世界，廣大農(nóng)民應(yīng)該積極參與公共事務(wù)，成為鄉(xiāng)村自治的核心力量。而就當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村的情況來看，農(nóng)村青壯年勞動力不斷涌入城市謀生，大量農(nóng)村社會的精英持續(xù)流失，鄉(xiāng)村社會的經(jīng)營主體日趨弱質(zhì)化，鄉(xiāng)村的空心化和人口老齡化現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。以留守兒童、婦女和老人為主體的人口結(jié)構(gòu)，更是加劇了鄉(xiāng)村治理的主體性困境，由此鄉(xiāng)村黑惡勢力得以乘虛而入，愈演愈烈。此外，大多數(shù)農(nóng)民的權(quán)利意識還比較薄弱，也缺乏維權(quán)的意識和能力。在遇到黑惡勢力傷害或侵犯的時候，農(nóng)民找不到切近而可靠的求助對象，更害怕黑惡勢力的打擊報復(fù)，大多時候只能選擇忍氣吞聲，求得平安，進(jìn)而助長了黑惡勢力的囂張氣焰。特別是，雖然村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本制度，但目前鄉(xiāng)村民主治理還面臨著制度和機(jī)制等多方面的弊病，普遍存在村務(wù)不公開、村民參與積極性不高和政府越位干預(yù)等問題，以至于許多村民自治徒有其表，而無法形成有效的治理格局。
鄉(xiāng)村黑惡勢力的肆意膨脹
雖然外部環(huán)境提供了鄉(xiāng)村黑惡勢力生存的空間，但說到底還是鄉(xiāng)村黑惡勢力抓住機(jī)會，獲得了廣泛的資源，成為鄉(xiāng)村治理的主宰者。如果不能看到這一點，對黑惡勢力的簡單批判和抨擊就只能流于表面，無濟(jì)于事。就全國各地的情況來看，黑惡勢力的組織者和參與者固然很多是鄉(xiāng)村中的地痞、無賴和流氓等，但許多人也可以算是鄉(xiāng)村社會的“精英群體”，是有見識、有能力和有頭腦的一群人，他們不僅敢于和“勇于”做事，而且是不擇手段為尋求自身利益最大化去做事，從而不斷發(fā)展和壯大，在罪惡的道路上越走越遠(yuǎn)。這其中一種是“化紅為黑”，一些鄉(xiāng)村黑惡勢力原本是尊紀(jì)守法和受人尊敬的鄉(xiāng)村精英，也為鄉(xiāng)村社會做出了重要的貢獻(xiàn)，但在成為村委會主任或村黨支部書記等之后，受到各種利益的巨大誘惑，而逐漸發(fā)展成為黑惡勢力；一種是“化黑為紅”，一些黑惡勢力橫行不法，通過假選、賄選和強(qiáng)選等手段上臺，控制操縱農(nóng)村基層組織，披上合法的外衣，甚至是加強(qiáng)滲透，在政府中尋找“保護(hù)傘”，最后沆瀣一氣，同流合污，共同進(jìn)退，控制了鄉(xiāng)村治理體系。
鄉(xiāng)村黑惡勢力的運作機(jī)制
鄉(xiāng)村黑惡勢力的運作機(jī)制是指鄉(xiāng)村黑惡勢力是通過哪些途徑和方式而維持生存和獲得發(fā)展的，這不僅涉及到黑惡勢力如何處理與其他社會主體之間的關(guān)系，也包括黑惡勢力是怎樣影響鄉(xiāng)村治理而達(dá)成其經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)的。具體而言，這主要包括三個方面的運作機(jī)制。
充當(dāng)基層政府代言人
從鄉(xiāng)村黑惡勢力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高層級的政府的關(guān)系來看，兩者分別作為鄉(xiāng)村社會的非正式權(quán)威和正式權(quán)威，形成了某種默契合謀的關(guān)系。追根溯源，鄉(xiāng)村治理自古就有“惡人治村”的策略，即通過“收編”鄉(xiāng)村社會中有不良品行的人（包括地痞、惡棍和刑滿釋放人員等）來操持鄉(xiāng)村事務(wù)，“用壞人管好人”，監(jiān)控和管理廣大村民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理目標(biāo)主要是穩(wěn)定和秩序，而黑惡勢力由于組織化程度比較高，在鄉(xiāng)村社會中可以隨心所欲地行使強(qiáng)權(quán)和威脅，能夠強(qiáng)制性地塑造表面化的秩序，而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志心照不宣的“代理人”，比如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能夠順利推行信訪維穩(wěn)、征地拆遷和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等工作，主動尋求鄉(xiāng)村黑惡勢力的合作和支持，甚至直接讓黑惡勢力來實施或執(zhí)行相關(guān)工作。但這個過程也給黑惡勢力以合法性支持，讓黑惡勢力更多獲得鄉(xiāng)村治理的支配權(quán)，而黑惡勢力也積極利用機(jī)會攫取各種資源，不斷鞏固和壯大自己的“地盤”，從而實質(zhì)性地掌握了鄉(xiāng)村治理的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對黑惡勢力的默認(rèn)、扶持和依賴，充當(dāng)鄉(xiāng)村黑惡勢力的“保護(hù)傘”。
提供權(quán)威性資源
農(nóng)村地區(qū)人口多，事務(wù)龐雜，意見眾多，利益沖突盤根錯節(jié)，很多矛盾沖突的解決都需要依靠權(quán)威性的裁決。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的公共事務(wù)越來越多，也越來越錯綜復(fù)雜。但由于農(nóng)村社會組織發(fā)育滯后，農(nóng)民大多處于分散的原子化狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會的秩序缺乏內(nèi)在的調(diào)控機(jī)制，而不得不依賴于外在的權(quán)威性力量。由于農(nóng)民普遍法律意識淡薄，人們很少通過法律途徑依法來解決問題，事實上，其也對司法體系存在不信任，因此很多時候會求助于有點威望和影響力的黑惡勢力來擺平事情。就此而言，不應(yīng)當(dāng)否認(rèn)的是，黑惡勢力的發(fā)展確實是填補(bǔ)了鄉(xiāng)村社會權(quán)威性資源短缺的空白，并不同程度地充當(dāng)了鄉(xiāng)村公共事務(wù)的調(diào)停者和裁決者。在一些涉及到鄉(xiāng)村重大公共事務(wù)的問題上，鄉(xiāng)村黑惡勢力雖然主要謀求非法利益，也一定程度上充當(dāng)了集體利益的代言人，因而能在與鄉(xiāng)村之外的其他利益主體的博弈中獲得農(nóng)民群眾的支持，進(jìn)而有機(jī)會巧取豪奪各種集體資源。甚至僅僅是在各種形式的賄選過程中，農(nóng)民也因為能得到黑惡勢力派發(fā)的小恩小惠，聊勝于無，而不得已選擇了默認(rèn)和支持。
披上合法化外衣
無論是拓展經(jīng)營領(lǐng)域，不斷“漂白”其非法獲得的財富，還是大力參與或興辦慈善事業(yè)等活動，來塑造自己的公眾形象，以及通過賄選或買官等進(jìn)入農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，都反映了鄉(xiāng)村黑惡勢力的一個內(nèi)在需要，即努力為其行為披上合法化的外衣。為了達(dá)到這個目的，鄉(xiāng)村黑惡勢力不僅加強(qiáng)對其他合法領(lǐng)域的滲透，而且還通過各種途徑來包裝和遮掩自己。這個過程既保證了黑惡勢力不斷獲取更多的非法利益，提高其生存和發(fā)展的能力，比如從傳統(tǒng)的采砂或建筑等低技術(shù)行業(yè)向物流、金融、能源和房地產(chǎn)等新興行業(yè)領(lǐng)域的拓展，也使得鄉(xiāng)村黑惡勢力的運作更加專業(yè)化和隱蔽化，從而可以更好地逃避法律的制裁。而從一些鄉(xiāng)村黑惡勢力的發(fā)展歷程可以看到，大多鄉(xiāng)村黑惡勢力已經(jīng)告別昔日街頭巷尾打斗的活動層次，而是“轉(zhuǎn)型”發(fā)展為高度復(fù)雜和嚴(yán)密的組織形式，這也就是所謂的“企業(yè)化”或“公司化”，即以企業(yè)或公司及其經(jīng)營管理活動來掩蓋黑惡組織，同時違法犯罪行為的“硬暴力”日益弱化，取而代之以各種形式的“軟暴力”或“非暴力”。
鄉(xiāng)村黑惡勢力治理的思路和舉措
如上所述，鄉(xiāng)村黑惡勢力不是一朝一夕形成的，其形成原因是復(fù)雜多樣的。鄉(xiāng)村黑惡勢力主宰鄉(xiāng)村治理，滲透到基層政權(quán)組織，拓展到其他社會領(lǐng)域，所造成的破壞性后果是巨大而深遠(yuǎn)的，嚴(yán)厲打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力刻不容緩。深入了解鄉(xiāng)村黑惡勢力的生成及其運行邏輯，能夠為嚴(yán)厲打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力、重建鄉(xiāng)村治理體系和推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供更好的啟發(fā)。
在當(dāng)代中國社會全面轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村黑惡勢力的發(fā)展是國家與社會關(guān)系深刻調(diào)整所不可避免的結(jié)果。首先，隨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)農(nóng)村社會的治理資源快速流失，包括鄉(xiāng)紳的終結(jié)、宗族的瓦解和鄉(xiāng)規(guī)民約的失效等；其次，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村社會的撤退，留下了權(quán)威性資源短缺的真空地帶，而鄉(xiāng)村社會各種社會矛盾糾紛激增，迫切需要有效的治理；再次，快速城市化進(jìn)程汲取了鄉(xiāng)村社會的優(yōu)質(zhì)資源，給鄉(xiāng)村社會制造了大量難以治理的難題，比如留守兒童和征地拆遷等；最后，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)展緩慢，民主治理過程弊病叢生，加劇了鄉(xiāng)村治理的亂象。
就此而言，治理鄉(xiāng)村黑惡勢力，從根本上說，必須要全面落實鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略，大力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面勾勒農(nóng)村發(fā)展新藍(lán)圖，落實“五位一體”的建設(shè)方略，積極出臺強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，大力破解制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的難題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，提高農(nóng)村均衡可持續(xù)發(fā)展的能力，縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，使農(nóng)業(yè)成為更加有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。只有農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上更加富裕，鄉(xiāng)村地區(qū)更加繁榮發(fā)達(dá)，才能更好地整合和盤活鄉(xiāng)村社會的治理資源，激活廣大農(nóng)民追求良治的動力和意愿，提高鄉(xiāng)村社會有效治理的能力。
重建和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，必須要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，大力推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這包括建立健全基層民主治理的制度和機(jī)制，全面落實廣大村民的民主權(quán)利，增強(qiáng)廣大農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的能力，提高村民自治的效能和公信力；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，積極運用法治方式解決農(nóng)村社會中的矛盾沖突，提升鄉(xiāng)村治理的法治化水平，引導(dǎo)廣大農(nóng)民知法守法，依法保障和維護(hù)個人權(quán)益；建立和發(fā)展基層協(xié)商民主的平臺，發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢或能人在鄉(xiāng)村治理中的榜樣和示范作用；實施文化惠民工程，傳承中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，比如村規(guī)民約等，涵養(yǎng)崇德向善的文明鄉(xiāng)風(fēng)。
如果說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從宏觀提供了鄉(xiāng)村黑惡勢力治理的長效機(jī)制的話，那在當(dāng)前全面推進(jìn)和落實農(nóng)村“掃黑除惡”專項行動的情勢下，地方各級政府必須要深入認(rèn)識到鄉(xiāng)村黑惡勢力的危害性，將掃黑除惡專項斗爭作為一項重大政治任務(wù)，擺到工作全局突出位置，重拳出擊、鐵腕除惡，堅決徹底鏟除一切黑惡勢力及其滋生土壤，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。尤其是要把掃黑除惡與反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來，充分利用法律法規(guī)去查處參與、包庇、縱容農(nóng)村黑惡勢力犯罪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員，嚴(yán)厲懲處黑惡勢力背后的“保護(hù)傘”，鏟除滋生黑惡勢力犯罪的溫床，做到斬草除根，以絕后患，徹底凈化農(nóng)村發(fā)展的環(huán)境。
在具體的舉措上，公安機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)單位既要各司其職，相互配合，加大打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力的力度，對那些已經(jīng)“漂白”穿上合法外衣的黑惡勢力，必須要依法精準(zhǔn)排查、精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)打擊，堅決不讓“影子黑惡”成為漏網(wǎng)之魚，不給黑惡勢力留下任何幻想，又要充分發(fā)動人民群眾，認(rèn)真對待群眾的舉報、控告等方面的線索。公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對農(nóng)村黑惡勢力的打擊力度。要堅持群眾路線，充分發(fā)揮基層派出所與人民群眾緊密聯(lián)系的優(yōu)勢，廣大民警要深入到各個鄉(xiāng)村進(jìn)行巡邏督查，讓公共安全力量覆蓋到各個村莊，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村黑惡勢力活動的苗頭。值得注意的是，“打黑”不能變成“黑打”，打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力必須要依法進(jìn)行，避免“運動式治理”的弊病，打黑除惡要經(jīng)得起法律的審查，經(jīng)得起歷史的檢驗。
特別是，要推進(jìn)民主建設(shè)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，選好用好農(nóng)村帶頭人，發(fā)揮農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，可以選調(diào)優(yōu)秀大學(xué)生村官或者下派“第一書記”到基層農(nóng)村交叉任職，建設(shè)一支有責(zé)任有能力的黨組織隊伍，逐步破除農(nóng)村社會不良風(fēng)氣，讓黑惡勢力難以形成氣候，鏟除農(nóng)村黑惡勢力產(chǎn)生的政治土壤和社會土壤。與此同時，要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，樹立基層村干部的“公仆”意識、廉政意識，提高他們防腐抗變的免疫能力，建立健全不合格干部的退出機(jī)制，不斷提高黨政組織的戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮它們在維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序中的中堅力量和堡壘作用，扎扎實實推進(jìn)鄉(xiāng)村民主治理的優(yōu)化升級。
【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、中國城市治理研究院教授、博導(dǎo)】
責(zé)編：董惠敏 / 李 懿