千里馬常有，而伯樂不常有。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，廣聚天下英才，需要構(gòu)建適合中國(guó)實(shí)際的制度體系。

將國(guó)內(nèi)需求作為外國(guó)人才引進(jìn)導(dǎo)向

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)外國(guó)人才的需求，必須緊密結(jié)合中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史趨勢(shì)和未來方向。

從1970～2015年，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化具有顯著特點(diǎn)：第一產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值所占的比例持續(xù)下降，從1970年的35.1%下降到2015年的9.2%；第二產(chǎn)業(yè)的比例沒有呈現(xiàn)明顯的上升或下降趨勢(shì)，總體在40%～50%之間來回波動(dòng)；第三產(chǎn)業(yè)的比例持續(xù)上升，從1970年的24.5%上升到2015年的49.7%。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)有什么影響？從1978～2015年，中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化呈現(xiàn)顯著特點(diǎn)：第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從1978年的70.5%大幅下降到2015年的28.4%；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例升幅明顯，從1978年的17.3%上升到2015年的29.4%；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從1978年的12.2%大幅上升到2015年的42.5%。

比較1978～2015年中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)二者之間具有較大差異，說明勞動(dòng)力在三大產(chǎn)業(yè)之間的流動(dòng)還存在很多障礙。隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的深入，清除阻礙勞動(dòng)力順暢流動(dòng)的障礙，使就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)接近或者吻合，是中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)未來發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。

第一、二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)不可能強(qiáng)行轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，需要培育大量新型業(yè)態(tài)，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位吸納勞動(dòng)力，而新型業(yè)態(tài)的創(chuàng)造需要大量高端創(chuàng)新人才。

那么中國(guó)高端創(chuàng)新人才的存量如何？我們以基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的高端創(chuàng)新人才——高被引研究者為例，比較中國(guó)與國(guó)外的差異。

2016年全球高被引研究者共有3266人次，占比最高的前5個(gè)國(guó)家依次為：美國(guó)47.3%、英國(guó)9.9%、德國(guó)5.7%、中國(guó)4.8%、澳大利亞3.6%。美國(guó)幾乎在所有學(xué)科都處于壓倒性優(yōu)勢(shì)，中國(guó)僅在工程和材料學(xué)科與美國(guó)人數(shù)相當(dāng)。

中國(guó)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，通過人力資源開發(fā)，推動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵是在全球范圍內(nèi)集聚大量高端創(chuàng)新人才，特別是“高精尖缺”人才，這就是中國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才的需求導(dǎo)向。

按照時(shí)間維度設(shè)計(jì)漸次遞進(jìn)的制度層次

怎樣判斷一個(gè)外國(guó)人是不是人才？一個(gè)外國(guó)人才是否符合國(guó)內(nèi)需要？一個(gè)符合國(guó)內(nèi)需要的外國(guó)人才能否發(fā)揮作用？這些都需要時(shí)間的不斷檢驗(yàn)。

從人才需求角度看，評(píng)價(jià)外國(guó)人才的主要標(biāo)準(zhǔn)是工作實(shí)績(jī)，而工作實(shí)績(jī)需要一定時(shí)間甚至很長(zhǎng)時(shí)間的積累才能做出客觀的評(píng)價(jià)；從外國(guó)人才角度看，外國(guó)人才能否適應(yīng)工作環(huán)境？能否融入中國(guó)社會(huì)？也需要一定時(shí)間的工作和生活才能作出判斷。因此，時(shí)間是評(píng)價(jià)人才的基本尺度，應(yīng)該按照時(shí)間維度，構(gòu)建具有明顯層次的引進(jìn)外國(guó)人才制度體系。

縱覽當(dāng)今世界引進(jìn)外國(guó)人才的技術(shù)移民制度，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)的制度設(shè)計(jì)具有明顯的時(shí)間層次，可以劃分為短期工作和學(xué)習(xí)（包括工作簽證、學(xué)生簽證等）、永久居留、入籍三個(gè)明顯的階梯。申請(qǐng)人進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換時(shí)，必須接受評(píng)估。

對(duì)照中國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才的制度規(guī)定，中國(guó)尚未形成完備的具有時(shí)間層次的制度體系。有些通道沒有打通，有些通道雖然制定了相關(guān)規(guī)定，但是十分籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，特別是缺乏明確的從下一階梯進(jìn)入上一階梯的條件、程序和操作辦法。因此，我們要以外國(guó)人才在各時(shí)間階梯的工作實(shí)績(jī)和生活融入為重點(diǎn)，制定明確的工作績(jī)效、經(jīng)濟(jì)能力、居住年限、年齡、品行、身體健康、對(duì)中國(guó)了解程度、漢語語言能力等方面的條件，明確申請(qǐng)和辦理程序，使制度規(guī)定更具可操作性，使申請(qǐng)者有更明確的預(yù)期，通過一層層漸次遞進(jìn)的基于時(shí)間維度的制度設(shè)計(jì)，將中國(guó)需要的外國(guó)人才一步步篩選出來、引進(jìn)來。

以法定規(guī)范確定人才引進(jìn)主體的職責(zé)

當(dāng)前，外國(guó)人才引進(jìn)主體包括用人單位、中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體，其中中介機(jī)構(gòu)既包括營(yíng)利性質(zhì)的企業(yè)，也包括非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體。外國(guó)人才引進(jìn)還涉及工作許可、簽證、出入境、停居留、子女教育、科研項(xiàng)目申請(qǐng)等方面，因此外國(guó)人才引進(jìn)的當(dāng)事人還包括外專、外事、公安、教育、科技等政府主體。

在外國(guó)人才引進(jìn)初期，為了加強(qiáng)人才引進(jìn)力度，政府主體設(shè)立各種引才項(xiàng)目，直接從事引才工作。隨著各地區(qū)各部門引才項(xiàng)目的普遍實(shí)施，為了提高工作效率，人才引進(jìn)被列入政府工作考核目標(biāo)。在此背景下，各地區(qū)各部門不惜出臺(tái)重磅政策，給予特殊待遇，競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。一些外國(guó)人才多頭聯(lián)系、待價(jià)而沽，各地競(jìng)相抬高政策優(yōu)惠幅度，造成地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

政府主體直接進(jìn)行外國(guó)人才引進(jìn)，對(duì)市場(chǎng)形成沖擊和擠壓。由于政府主體難以充分了解用人單位對(duì)外國(guó)人才的需求，通過政府項(xiàng)目引進(jìn)的外國(guó)人才，難以真正滿足用人單位的需求；同時(shí)，由于市場(chǎng)化程度不高，中介機(jī)構(gòu)參與不足，用人單位也難以通過市場(chǎng)引進(jìn)適合的外國(guó)人才。中介機(jī)構(gòu)和用人單位的積極性不高，形成“政府熱、企業(yè)冷”現(xiàn)象。

面向未來，用人單位、中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的地位必須得到尊重，在市場(chǎng)主體愿意參與的引才領(lǐng)域，政府主體應(yīng)該逐步撤出相關(guān)引才項(xiàng)目，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。在政府服務(wù)中，必須明確或整合相同管理職責(zé)，讓其由一個(gè)政府部門來承擔(dān)，劃清各個(gè)相關(guān)政府部門的職責(zé)邊界。在確定外國(guó)人才引進(jìn)的法律主體和規(guī)范主體行為的基礎(chǔ)上，將外國(guó)人才引進(jìn)納入法治化軌道，推進(jìn)法律主體和主體行為的法定化。建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層面的法規(guī)體系，法律主要確定引進(jìn)外國(guó)人才中的各類法律主體及其主要職責(zé)，行政法規(guī)主要規(guī)范各法律主體的行為，部門規(guī)章主要明確辦事規(guī)則、細(xì)則和程序，形成一個(gè)不斷細(xì)化、層層相依的引進(jìn)外國(guó)人才法規(guī)體系。

引進(jìn)外國(guó)人才需要一系列制度安排，只有緊密結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)外國(guó)人才的需求實(shí)際，以法律規(guī)范為基礎(chǔ)建立漸次遞進(jìn)的人才選拔制度體系，才能使真正符合國(guó)內(nèi)需要而又有留在中國(guó)意愿的外國(guó)人才，能夠來得了、待得住、用得好、流得動(dòng)。

（作者：柳學(xué)智，中國(guó)人事科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、研究員）