國家治理能力現代化是一個復雜性系統(tǒng)工程，涉及到國家經濟、政治、文化、生態(tài)、科技等諸多領域，曾一度被學界譽為“第五個現代化”。政府治理能力作為國家治理能力的一個重要組成部分，是全面深化改革的重大戰(zhàn)略內容之一，代表著在中國場景下政府治理范式的全面革新與升華。因此，探索政府治理能力的提升路徑，對于全面深化改革、實現現代化具有重要的現實意義。

在新時代背景下，提升政府治理能力的路徑選擇需要從多個維度進行考量：在理念上，符合法治政府、責任政府、有限政府和透明政府等現代治理理念；在手段上，鼓勵融合創(chuàng)新，推進以互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術為工具的治理新動力；在實踐中，有助于解決基層政府治理的現實困局?；谖覈鶎诱卫韺嵺`，我們提煉出來“業(yè)務流程化—流程標準化—標準信息化—信息集成化”的四組遞進式實施路徑（以下簡稱“四化進階路徑”）。這既是一個操作性策略組合，又是一種在理論上的新認知。首先，在理論上可以歸因于現代公共管理科學與政府治理模式在實踐層面的雙重演進；其次，在技術上可以歸因于物聯網、大數據、云計算等現代信息技術在政府治理領域的融合發(fā)展；再次，在實踐上可以歸因于我國在“互聯網+政務”“放管服”“政務公開”“大部制”等改革經驗的提煉與升華。

業(yè)務流程化：由“無序行政”到“有序行政”

業(yè)務流程化是政府有序治理的必然要求。自政府產生伊始，如何實現“有序行政”是政府面臨的重要課題。如果政務運行過程中缺乏規(guī)則與秩序，就容易造成行政過程的隨意性和自由裁量等“無序”現象。面對“無序行政”，政府需要以流程思維將內部管理與公共服務中所涉業(yè)務進行梳理并形成流程，原理是將具體業(yè)務中包含個人與部門的“權、責、績”納入到流程當中加以審視，以此確定個人與部門的行為秩序和權利邊界，推動“有序行政”，這一過程稱之為“業(yè)務流程化”。

隨著信息時代的到來，我國已經進入多元化主體參與的協同治理時代。就政府外部治理而言，他們面臨信任不足、回應滯后、服務效能低下等多種治理困局；就政府內部治理而言，他們面臨結構臃腫、職能缺失、流程遺漏等多種管理困境，使公共服務質量和自身行政效能被大大削弱。上述問題使得業(yè)務流程化具有了合理性和靶向性。業(yè)務流程化是提升政府治理能力的基礎性階段，也是首要條件。它不僅是一種管理方法，也是一種思維導向。如果將流程（規(guī)矩）比作道路，業(yè)務（事務）比作通行的車輛，業(yè)務流程化就是筑基修路，用以保證適當的車輛在合適的道路上行駛。換句話說，就是按規(guī)矩辦事。很多政府部門業(yè)務并未形成規(guī)范的流程，傳統(tǒng)行政行為更多是遵循習慣做法，易引發(fā)業(yè)務運行混亂，人員與部門權責不清，公共服務輸出差異化等問題。

在具體操作中，業(yè)務流程化的核心環(huán)節(jié)是對業(yè)務流程進行梳理分析，梳理的內容包含業(yè)務性質和流程關鍵節(jié)點兩個方面。如果說流程是車輛通行的道路，流程梳理的目的就是通過道路規(guī)劃和設立通行標識以提高通行效率，規(guī)劃與標識設定的合理性必然要對車輛類型進行考量，而車輛類型即業(yè)務屬性。為此，流程梳理需要對業(yè)務屬性進行判斷。從政府實際出發(fā)，業(yè)務可以歸納為五類屬性：第一，業(yè)務緊迫性。常態(tài)業(yè)務還是應急業(yè)務，在梳理過程中應急業(yè)務流程應內涵在常規(guī)業(yè)務流程中；第二，業(yè)務可分割性。是否可以拆分，有效拆分可以提升運行效率；第三，業(yè)務可計數性。業(yè)務是否可測量，只有可計數，數字績效才可實現；第四，業(yè)務時效性。業(yè)務所對應的時間效度，決定了流程的應用時限；第五，業(yè)務的復雜性。涉眾數量，涉及復雜性業(yè)務的部門往往在組織中具有重要地位，同時能否保證流程的順利運行也是考驗該部門能力的重要指標。

明晰流程的關鍵節(jié)點也是流程梳理的重要內容之一。關鍵節(jié)點是指在業(yè)務流程中涉及權利行使和決策意見的關鍵環(huán)節(jié)，其內含的“權、責、績”機制構筑了流程運行邊界，因而影響整個流程的構型與走向（丁云龍、王勝君，2013）。因此，只有對業(yè)務屬性和關鍵節(jié)點全面的進行系統(tǒng)性界定和分析，梳理厘清職能缺失、職能交叉、職能重疊、流程遺漏、制度缺失等根本問題，才能確定流程與職能、業(yè)務范圍的對應關系，便于后續(xù)的流程標準化過程中進行問題修正和機制完善。可以看出，業(yè)務流程化是建立行政秩序與權利邊界的過程，其目標是引導和規(guī)范機構運行和人員行政，減少行政中的不可預測性和公共服務差異性，使政府“按規(guī)矩”“講效率”“不越界”，從而更好地為民眾提供均等化、高質量的公共服務。

流程標準化：構建政府行政活動的最佳秩序

流程標準化是政府實施效率行政的重要途徑，是對業(yè)務流程化的進一步升華與提煉。上一階段業(yè)務流程化所解決的是政府如何建立行政秩序，而流程標準化所要解決的是如何構建最佳行政秩序。政府現有的行政秩序是內部行政行為不斷運行積累的結果，但隨著社會治理環(huán)境和公民需求的日益復雜，政府在行政過程中會出現現有流程呈現“脆弱性”、部門業(yè)務銜接不暢、員工行為隨意性頻發(fā)等現實問題，容易步入運行乏力、規(guī)則僵化、組織臃腫、行政不作為等治理困局。因此，提升政府治理能力，需要進一步優(yōu)化和再造業(yè)務流程，確定行政人員和行政事務的最佳協調方式，進一步明確“流程治事、規(guī)則管人”的權責格局和規(guī)則體系，并依據相關標準，構建一套可傳承、可復制、可推廣的最佳行政秩序的標準體系，使政府運行和諧有序，這一過程稱之為“流程標準化”。

2016年9月，習近平總書記在第39屆國家標準化組織大會的賀信中指出，“標準已經成為世界‘通用語言’”，“中國將積極實施標準化戰(zhàn)略，以標準助力創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”。習近平總書記關于標準化的創(chuàng)新性觀點，強調要將標準化上升至全局和戰(zhàn)略高度，并揭示了標準化對全球治理和國家治理領域的重大意義。“無規(guī)矩不成方圓。”標準化工作是政務工作的依據和基礎，流程標準化可以為政府建立一種柔性業(yè)務流程，使政府業(yè)務流程像一條公共商品的生產線一樣，保障政府服務質量，同時使政府運行過程機動、靈活，能夠根據戰(zhàn)略調整而迅速改變，及時的應對突發(fā)事件，以最大效率最小成本完成公共服務。

流程標準化的基礎是流程優(yōu)化。換句話說，不經過優(yōu)化的流程難以直接進行標準化。政府部門與私有部門有所區(qū)別，不僅要考慮效率和成本，更要強調依法性和服務性。在流程優(yōu)化的具體實施過程中，首先，應經過流程梳理，合并重復流程，補充缺失流程，剔除低頻流程；其次，對流程進行問題診斷，使流程優(yōu)化更具指向性，節(jié)省優(yōu)化成本和時間；再次，依據“合法性、效率、簡潔”三大原則對流程進行合理優(yōu)化；最后，在符合合法性前提下，應追求效率和簡捷，根據診斷出來的問題，改進流程中存在問題的業(yè)務環(huán)節(jié)。

流程標準化的關鍵是如何推進標準化。標準化的第一階段主要內容是編制標準，特別是對于重復循環(huán)的公共服務流程，將其合理的實施方案制定為標準規(guī)范，依據標準實施公共服務，可以有利于實現公共服務質量的均等化。需要明確的是標準的制定并非憑空實現，而是需要參照相應的國家標準。在我國，《中華人民共和國國家標準》由國家標準化主管機構批準發(fā)布，是我國唯一一個可供各層級標準化機構和標準編寫相關工作參考的綱領性文件，包含國家、行業(yè)、地方、企業(yè)四級標準，但其中未包含政府管理標準。因此，我國政府管理的標準化工作一直以來是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范的，未形成系統(tǒng)完整的標準化指導方針。但隨著與我國標準化戰(zhàn)略相關的國家標準化綜合改革、政務公開標準化規(guī)范化等試點工作的深入開展，試點單位已經探索出了富有創(chuàng)新性的標準化經驗，例如浙江省積極推進地方標準的建立，將企業(yè)標準管理思路遷移到政府管理和公共服務方式當中，將“浙江標準”融入到產業(yè)政策、科技創(chuàng)新、公共服務、智能制造、鄉(xiāng)村建設等多個方面；上海市注重引進、消化、吸收國際標準和國外先進標準，以標準促進經貿合作，加速國際接軌的步伐。這些經驗為流程標準化的實施提供了重要的參考和實踐意義。

標準化的第二階段的主要內容是標準的貫徹與實施。在標準化過程中，政府應參考已制定的標準，采取科學的分類和管理方法，將流程內容以科學化、標準化、規(guī)范化的形式進行呈現，使政府行政人員的全部工作內容納入到規(guī)范的工作程序當中。通過流程標準化，把崗位職能、工作要求做出明確規(guī)定，使技能素質存在差異的工作人員都能按照標準程序實施工作，克服了過去工作質量因人而異、隨意性強等缺陷，進而使政府行政運行過程更加靈活、機動。此外，流程標準化也滿足了數字績效時代對政府服務量化的迫切需求，將政務流程分解為若干可量化的數字指標，使政府工作一目了然?？梢钥闯?，流程標準化的實施也對于政府定編定崗、部門合并、標準化處室建設等方面都具有指導意義。

流程標準化是一個動態(tài)完善的過程。業(yè)務流程標準化最終要實現崗位職責權限標準化，通過流程梳理和優(yōu)化明確崗位職責權限，并成為統(tǒng)一標準執(zhí)行。業(yè)務流程標準化并非一成不變，標準化后仍需要不斷補充更新，定期對新的業(yè)務制度和流程進行整合，對崗位職責權限作相應補充。流程標準化要做到與時俱進，才能使標準化崗位職責權限更具彈性、適應性和可操作性。

標準信息化：政府行政秩序的數字化呈現

標準信息化是政府數字化管理的重要途徑，是區(qū)別政府傳統(tǒng)治理和現代化治理的顯著標志。上一階段流程標準化所解決的是如何優(yōu)化以及標準化現有流程，而標準信息化所要解決的是如何進一步圍繞標準化流程建立政務信息系統(tǒng)，實現行政的數字化管理。面對效率至上的信息時代，傳統(tǒng)行政方式難以有效促進政府提升行政效率，必須要借助現代信息技術以實現行政方式的根本性變革。傳統(tǒng)行政模式容易引發(fā)“門檻高”“走廊長”“材料多”以及人為決策的不確定性等現實問題。政府應變革傳統(tǒng)治理模式，通過將現代信息和計算機技術融入到內部管理和公共服務輸出當中，實現內部行政監(jiān)督、公共服務流程運行、績效考評等公共行政行為的數字化呈現，這一過程稱之為標準信息化。標準信息化的實施對于激發(fā)政府組織活力，提升政府運行透明度，感知社會態(tài)勢，進而制定科學決策具有重要的現實意義。

隨著“互聯網+政務”的開展，政府辦公無紙化、通訊網絡化、行政法律關系的虛擬化成為可能。標準信息化正是在此基礎上將優(yōu)化后的政務流程以信息化的方式嵌入到政府現代化治理體系當中，實現行政行為效率化、決策制定透明化、績效考核定量化的治理格局。這是與傳統(tǒng)行政方式電子化的本質區(qū)別。緊緊圍繞“互聯網+政務服務”的部署要求進行標準信息化，是構建服務型政府的根本途徑。由此可見，現代化的業(yè)務辦理模式、便捷高效的公共服務供給以及以數字化呈現的政府良好行政秩序，都離不開現代信息技術與政府治理行為的互動與融合。從這一角度看，標準化是信息化的重要前提。

以標準信息化為特征的政府管理創(chuàng)新，通過實現公共服務所需資源的跨部門的傳遞與共享，減少中間環(huán)節(jié)，有利于推動部門協同治理，也有利于對業(yè)務流程進度的投入、產出和效果進行跟蹤和監(jiān)督，實現流程自動化和并行化操作，減少勞動力、時間和成本。同時，中間環(huán)節(jié)的減少有助于降低辦事門檻、縮短辦事走廊、減少辦事費用和不必要的材料。此外，標準信息化不僅有利于政務流程運行管理，還可以搭建市場和社會參與公共事務治理的渠道，形成一種多元參與、以人為本基礎上的公共治理規(guī)則，提高公民有序參與社會治理的能力，使政府在平等、共享、互利的治理結構下不斷提升治理績效。

標準信息化與電子政務既有聯系又有區(qū)別。標準信息化具有典型的多元目標指向，這決定了標準信息化必須要包含多種包容性的實施策略。首先，標準信息化是電子政務的基礎環(huán)節(jié)，其目標是建設政府的信息技術基礎設施，其中涉及到硬件系統(tǒng)（即計算機、外部互聯網、內部局域網、專用線路等）、軟件系統(tǒng)（數據管理系統(tǒng)、辦公執(zhí)行系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等）；其次，標準信息化是政府流程再造的核心手段，通過流程優(yōu)化，有利于降低人力和時間成本，同時將優(yōu)化后流程納入到信息系統(tǒng)當中，強化了部門協同以及對業(yè)務的全流程監(jiān)管，進而實現流程驅動的組織重組，提升政府行政效能；最后，標準信息化是政府大數據治理戰(zhàn)略實施的重要途徑，依托先進政務信息管理系統(tǒng)，公共產品供給過程中政府可以集聚海量的信息數據，借助大數據、云計算、人工智能等技術手段。這類專屬的數據化資產將推動政府治理模式由經驗管理到數據化管理的根本性變革。為此，政府對現有標準化流程進行信息化，就是要將電子化平臺的效用最大化和可持續(xù)化，進而實現流程自動化和并行化操作，提升政府行政效能與決策質量，最終實現政府職能轉變，帶動社會信息化的發(fā)展。

信息集成化：由“信息孤島”到“網絡協同”

信息集成化是政府網絡化治理的必經階段，是構建“智慧政府”的重要環(huán)節(jié)。上一階段標準信息化所解決的是如何圍繞標準化流程建立政務信息系統(tǒng)，而信息集成化所要解決的是如何進一步實現各個部門的政務信息系統(tǒng)的互聯互通，實現資源的傳遞與共享。隨著我國“互聯網+政務”不斷推進，各層級政府都建立了網上政務平臺，在運行過程中積累了大量的信息數據資源。由于缺乏共享機制，這些數據仍“沉睡”在各自的系統(tǒng)當中，并未充分發(fā)揮其社會與經濟價值，造成了極大的資源浪費。這種現象就好比是建了多條高速公路，卻都是“斷頭路”。由此可見，使這些信息數據“轉起來”“活起來”是提升政府治理能力的必然要求，也是共享經濟時代的發(fā)展趨勢。因此，面對政府信息資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和信息共享規(guī)則缺失所導致的“信息孤島”“數據煙囪”“交流斷層”等現象（翟云，2017），政府要以共享思維突破信息資源共享壁壘，在流程標準化、標準信息化基礎上，整合數據資源，建立一體化在線服務平臺，實現部門與部門之間信息系統(tǒng)的聯通與集成，這一過程稱之為“信息集成化”。信息集成化的實施可以有效增強部門層級之間協同治理能力，提升政務服務效率與質量，可為我國大數據戰(zhàn)略的實施提供重要支撐。

2016年4月，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會指出，我們提出推進國家治理體系和治理能力現代化，信息是國家治理的重要依據，要發(fā)揮其在這個進程中的重要作用。要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。2017年12月，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施國家大數據戰(zhàn)略進行第二次集體學習時強調，要加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，為更好地服務我國經濟社會發(fā)展和改善廣大消費者數據安全提供有利的保障。可以看出，在未來的現代化進程中能否實現信息的集成化是提升政府治理能力的關鍵所在。在制度層面，國家層面正通過“放管服”“互聯網+政務”“大數據戰(zhàn)略”為政府破解政務信息共享壁壘提供組織程序和規(guī)則環(huán)境，未來的政府治理能力現代化必然會要求政府部門通過數據資源的互聯互通實現“數據跑路”代替“群眾跑路”的政府服務機制改革，構建制度化、共享化、便民化的網絡治理模式。從這個角度來看，信息集成化的實現要以制度和技術兩個維度為突破口。因此，政府治理過程中要將制度、技術和政務三個要素進行融合，將信息資源進行集成化整合，建立統(tǒng)一政務信息系統(tǒng)平臺的技術標準和架構，完善政務信息公開和數據共享制度，打破傳統(tǒng)守舊和固化的管理思維，實現政務改革向網絡協同方向邁進。

具體來說，首先，政府的信息集成化需要進一步完善相關的法律制度。我國《政務信息公開條例》中并未明確規(guī)定哪些信息數據可以用于共享以及數據共享方式。為此，信息集成化的實施需要建立政務信息資源共享制度，對組建信息集成平臺的標準、共享原則、信息安全等方面提供制度支撐。其次，政府的信息化集成需要突破技術壁壘的阻礙。要依靠大數據戰(zhàn)略契機，建立自上而下的政務系統(tǒng)技術標準，使各政府、各部門之間的信息系統(tǒng)可以互聯互通，實現跨部門的信息數據共享和業(yè)務流程自動化的銜接。由此可見，大數據等現代信息技術的強力支撐是實現信息集成化的關鍵所在。政府實現政務信息的集成化，就是充分利用大數據等技術建立集成化的信息管理平臺，突破現有的制度壁壘，柔化部門邊界，使跨部門的信息數據保持互聯、互通、共享的狀態(tài)，實現政務信息數據“網上走”，最終提升政府現代化治理能力。

提升政府治理能力是一個結構性的動態(tài)均衡的調適過程，提升政府治理能力無疑需要明晰政府職能劃分、厘清部門權力運行邊界，以及在合理制度安排下的規(guī)范化、透明化的政府治理體系。按照“四化進階路徑”層層遞進，環(huán)環(huán)相扣，對于提升政府治理能力，推動治理能力現代化具有重要的現實意義。按照“四化進階路徑”演進，不僅是運用管理和信息技術對傳統(tǒng)政府部門進行改革升級，而且還將公眾與市場引入到政府治理的場域內，重塑對社會治理的主體認識，營造對制度規(guī)范的認同，實現政府、社會、市場三者的良性互動和有序發(fā)展。

路修好了，并且努力做到路路通；標識加上了，并且能夠共識共守；信息數據化了，并且可以合理配置資源。我們能夠預期的是：這是一條指向未來的穩(wěn)定發(fā)展大道！

【本文作者分別為哈爾濱工業(yè)大學經濟與管理學院教授、博士生導師，哈爾濱工業(yè)大學經濟與管理學院博士生】

責編：趙博藝 / 趙鑫洋