合理配置政府職能，全面推進大部門體制改革

在厘清政府基本職能基礎上，對政府行政職能按照職能要素的有機統(tǒng)一性進行合理配置，形成辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的大部門管理體制。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責，全面推行大部門體制。“大部門制有利于化解政府機構重疊、職責交叉、政出多門和有責無權或有權無責的矛盾，減少議事協(xié)調機構，較好地做到權責匹配明確，提高管理效率。一些業(yè)務相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關聯(lián)的行政事務，首先在大部門內部進行協(xié)調，節(jié)省辦公經(jīng)費和行政協(xié)調成本。在一些改革的關鍵領域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。”[1]

推進政府機構改革，應當科學規(guī)范部門職能，按照職能要素的有機統(tǒng)一性，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權責脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。重要的是，應進一步推進“大部制”改革，根據(jù)履行政府職能的需要，各級政府應整合機構設置，控制人員編制，解決職責交叉、權責不明的問題。

合理配置宏觀管理部門職能。宏觀管理部門在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略制定、經(jīng)濟調控和監(jiān)管方面起著重要的作用，因此必須要科學設定宏觀管理部門職責和權限，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，完善宏觀調控體系，強化經(jīng)濟監(jiān)測預測預警能力，加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能，打破行政性壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。在科學設立的前提之下還必須要加強和優(yōu)化政府法治職能，堅持依法行政，推進法治政府建設。同時《決定》還強調要加強和優(yōu)化政府的財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務職能、“三農(nóng)”工作職能，以及對外經(jīng)濟、出入境人員服務管理工作職能。這些職能對于夯實國家治理的基礎、維護國家金融安全、完善科技創(chuàng)新制度和組織體系、振興鄉(xiāng)村建設、推動落實互利共贏的開放戰(zhàn)略而言必不可少。

深入推進簡政放權。轉變政府職能的目的之一就是要建設服務型政府、有限政府，最大限度減少政府對市場的直接干預，簡政放權既是目的也是手段?！稕Q定》提出推進簡政放權首先減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置與對市場活動的直接干預。行政審批對于經(jīng)濟領域的影響要高于其他領域，現(xiàn)階段我國行政審批制度改革仍在如火如荼地進行之中，也恰好配合機構改革的需要。要在清理和規(guī)范各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項的同時，加快要素價格市場化改革，優(yōu)化政務服務，規(guī)范行政裁量權等。《決定》還提出要全面實施市場準入負面清單制度，從而更好地保障各類市場主體機會平等、權利平等、規(guī)則平等。

完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制。行政執(zhí)法隊伍的建設是實現(xiàn)依法行政的關鍵環(huán)節(jié)，政府對于市場的監(jiān)督管理職能要有賴于行政執(zhí)法來實現(xiàn)。多層重復執(zhí)法是目前執(zhí)法隊伍建設中的突出問題。為此，《決定》提出要深化行政執(zhí)法體制改革，通過統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法層級，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督等，最大優(yōu)化政府的監(jiān)管職能。

改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。保護自然資源與生態(tài)環(huán)境是政府的重要職責，但隨著經(jīng)濟科技的迅速發(fā)展，僅僅依靠政府的力量難以將資源與環(huán)境管護到最佳狀態(tài)，因此《決定》提出要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，促進政府此項職能配置優(yōu)化。要在實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度的同時，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設提供制度保障。并且要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，來統(tǒng)一行使管理、保護修復職責，以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。還要強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，更好地統(tǒng)籌協(xié)調土地資源的利用等。

完善公共服務管理體制。政府在公共資源的提供與公共服務的保障方面的關注相較于經(jīng)濟行業(yè)，處于一個相對短板的位置。為了更好地保障和改善民生，需要健全公共服務體系，著力加強和優(yōu)化政府在社會保障、教育文化、法律服務、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能。《決定》中提出政府職能部門要把工作重心轉向更多創(chuàng)造公平機會和公正環(huán)境，促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜等，推進基本公共服務均等化、普惠化，以及城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務制度統(tǒng)一。政府還要推動公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化，推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務。這樣有利于避免公共服務流于形式、存于口號的尷尬情形，使人們能享受到最優(yōu)的公共資源。

強化事中事后監(jiān)管。監(jiān)管是政府的重要職能，重審批輕監(jiān)管的行政管理方式在后續(xù)管理活動中極易出現(xiàn)紕漏，政府的監(jiān)管職能很難達到預期的效果。因此，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進“雙隨機、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推進政府監(jiān)管信息共享，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領域的監(jiān)管，同時要依靠新技術等提高監(jiān)管執(zhí)法效能。此外還需加強信用體系建設，健全信用監(jiān)管，加快市場主體信用信息平臺建設，發(fā)揮同行業(yè)和社會監(jiān)督作用，在全社會共同努力之下達到最好的監(jiān)督效果。

提高行政效率。優(yōu)化政府機構職能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政機構設置、職能配置是否為最優(yōu)組合的標準之一。因此，要精干設置各級政府部門及其內設機構，推行扁平化管理。“扁平化”是機構管理改革的大勢所趨，與一直在推行的“大部門體制”都緊緊契合著機構改革深化的需要，要求科學配置權力，減少機構數(shù)量，簡化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系。同時要嚴格績效管理和行政問責，建立健全獎優(yōu)懲劣的制度，并且要統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、范圍等，加快推進部門政務信息聯(lián)通共用，將阻礙效率提高的因素降到最少。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，提升政府治理效能

政府職能的縱向配置，是指政府職能在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府間的分配。政府職能縱向配置的合理化，要突出不同層級政府履行職責的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

基于不同層級政府的差異性，通過優(yōu)化地方機構設置和職能配置改革，各級政府現(xiàn)有的某些職能要弱化，某些職能則必須加強。具體來說：

中央政府主要履行經(jīng)濟調節(jié)職能和公共服務職能中涉及全國范圍的部分。首先，制定全國性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟中長期規(guī)劃，集中精力抓好區(qū)域經(jīng)濟調節(jié)、政策指導和組織協(xié)調，保持經(jīng)濟總量平衡和有序運行，加強社會主義精神文明和物質文明建設，打破地區(qū)、條塊分割，維護市場秩序，促進全國統(tǒng)一市場的形成。其次，制定全國性的公共服務供給制度，并負責全國性公共產(chǎn)品和公共服務的提供，如全國鐵路和國道的規(guī)劃建設、全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立和完善、具有全國統(tǒng)一性的義務教育等。

省級政府主要履行區(qū)域經(jīng)濟調節(jié)和區(qū)域公共服務職能。首先，制定區(qū)域性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟中長期規(guī)劃，負責區(qū)域經(jīng)濟調節(jié)、政策指導和組織協(xié)調，促進區(qū)域內協(xié)調發(fā)展和區(qū)域統(tǒng)一市場的形成。其次，省級政府因地制宜制定轄區(qū)內的公共服務供給制度，負責轄區(qū)內統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務的提供，如省道的規(guī)劃建設、全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、中小學教師工資的省級統(tǒng)籌等。

市級政府主要履行城市市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，負責所轄城市范圍內的三大微觀職能的具體實施?？h、鄉(xiāng)級政府主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，負責所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍的三大微觀職能的具體實施。具體來說，市、縣、鄉(xiāng)級政府執(zhí)行政府職能的重點在于貫徹實施中央方針政策和國家法律法規(guī)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，加強對本地區(qū)社會事務的管理，增強處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力，更加注重公共服務，著力解決民生問題。

從上述政府職能的層級分工可以看出，首先，市、縣、鄉(xiāng)承擔了絕大部分的微觀職能，包括市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的具體供給，中央政府承擔的更多是宏觀層面的職能和一部分全國性的公共服務職能，然而依照目前的財稅體制，微觀職能的大部分財政支出由地方政府承擔，對部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)級政府已經(jīng)造成很大壓力。因此，需要改革現(xiàn)行的財稅體制，調整財政轉移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權和事權。其次，應加快推進“省管縣”體制改革，構筑省以下市、縣平行的政府結構模式，從而可以減少行政層級，降低行政成本，減少財政轉移支付的“漏斗效應”，使市、縣政府能夠對各自所轄的城市和鄉(xiāng)村提供有效的監(jiān)管和服務。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。就要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，合理設置和配置各層級機構及其職能，使宏觀事務與地區(qū)事務的管理效果都能達到最好的預期。

第一，地方機構設置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)。省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應，明確同中央對口的組織機構，但其他職能的機構并不一定要與中央機構的設置保持一致。

第二，賦予省級及以下機構更多自主權。十九大報告明確提出“賦予省級及以下政府更多自主權”，因為地方政府在管理本地區(qū)事務的實踐中會遇到中央可能不會出現(xiàn)的地方性的問題，需要因地制宜地設置相應機構來進行處理。因此需要中央賦予更多的自主權，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，并將其并入同上級機關對口的機構，在規(guī)定限額內確定機構數(shù)量、名稱等。此外，中央可以將直接面向基層、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方，在增強地方治理能力的同時，能夠實現(xiàn)更大的經(jīng)濟社會效益。

第三，構建簡約高效的基層管理體制。“九層之臺，起于壘土”，基層管理體制的構建是整個行政管理體制的重要基石，但其有自身的特點而非復制上級。因此，基層政權機構的設置不能簡單照搬上級機關設置模式，要符合基層事務的工作需要，整合基層的審批、服務、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網(wǎng)格化管理。同時上級機關要優(yōu)化對基層的領導方式，便利基層機構承接上級機構任務、向上級機構請示匯報工作。還要健全監(jiān)督體系，規(guī)范基層管理行為，以及推進直接服務民生的公共事業(yè)部門改革等，以構建高效便民的基層管理體制。

第四，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。為了中央與地方能更好地履行各自的職權，在理順和明確中央與地方的權責關系之后，對于屬于中央事權、由中央負責的事項，由中央設立垂直機構實行規(guī)范管理，同時健全垂直管理機構和地方協(xié)作配合機制。而屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負責的事項，由地方進行分級管理，中央扮演指導監(jiān)督的角色，地方政府在管理地方事務中充分發(fā)揮能動性與自主性。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“優(yōu)化就是要科學合理、權責一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”這就需要下決心破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，在厘清政府職能的基礎上，合理設置政府機構，形成職責分工明確、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效的行政管理體制和機制，從而全面提升治理效能和國家治理現(xiàn)代化水平。