在全國(guó)扶貧大決戰(zhàn)的緊要關(guān)頭，中央紀(jì)委兩次集中通報(bào)了扶貧領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，其中絕大部分涉及到村級(jí)組織人員腐敗。再結(jié)合各省通報(bào)的扶貧腐敗案件來(lái)看，嚴(yán)重的省份年均有數(shù)千起村級(jí)扶貧腐敗案。村級(jí)組織是遠(yuǎn)離權(quán)力中樞的末梢，但是最接近人民群眾，其運(yùn)行效果對(duì)百姓的影響最為直接。扶貧末梢腐敗的大量出現(xiàn)，說(shuō)明基層扶貧治理存在很大程度的失范，對(duì)其進(jìn)行研究很有必要。

扶貧末梢腐敗的危害

扶貧末梢腐敗危害到精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的完成。我國(guó)已經(jīng)形成大扶貧格局，政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多方面的力量都積極參與農(nóng)村扶貧，幫助、支持貧困地區(qū)和貧困群體擺脫貧困。但扶貧事業(yè)不僅僅需要扶貧主體的投入，還需要扶貧對(duì)象主觀能動(dòng)地發(fā)揮積極作用。貧困地區(qū)村級(jí)組織的腐敗行為直接導(dǎo)致了扶貧投入效用的降低，打擊扶貧主體的積極性，在最后一米處阻礙了扶貧事業(yè)的前進(jìn)。

扶貧末梢腐敗嚴(yán)重危害到黨和政府的公信力。帶領(lǐng)全國(guó)各族人民在2020年全面建成小康社會(huì)是黨和國(guó)家的莊嚴(yán)承諾，貧困地區(qū)和貧困群體的全面脫貧是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的硬骨頭，必須全力以赴、努力攻堅(jiān)克難才能實(shí)現(xiàn)。扶貧末梢腐敗有可能使黨和國(guó)家的承諾無(wú)法實(shí)現(xiàn)，造成貧困群體的不信任感。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，“黨中央堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗的決心沒(méi)有變，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭的目標(biāo)沒(méi)有變”，并要求反腐敗斗爭(zhēng)無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍。末梢腐敗也是腐敗，必須堅(jiān)決打擊，不打擊就違背了黨對(duì)人民的承諾，損害黨和國(guó)家的形象。同時(shí)，村黨組織是黨的最基層單位，村委會(huì)也是農(nóng)村最基層的政府形象代表，其成員的腐敗問(wèn)題實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致黨和國(guó)家的根本利益受損。

扶貧末梢腐敗危害到社會(huì)進(jìn)步和人民根本利益。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，使貧困地區(qū)盡快建成全面小康社會(huì)、保持區(qū)域發(fā)展平衡是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要內(nèi)容。扶貧末梢腐敗嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)的發(fā)展，并且加劇社會(huì)發(fā)展的不平衡。人民對(duì)美好生活的向往是我黨的奮斗目標(biāo)，扶貧末梢腐敗是基層干部將原本用于貧困群體的經(jīng)費(fèi)挪用、貪污、克扣，直接影響到貧困群體的切身利益，影響到貧困群體擺脫貧困的積極性。

扶貧末梢腐敗的成因

扶貧末梢腐敗源于制度實(shí)施有漏洞。在剛性的行政體制之下，雖然扶貧領(lǐng)域的一些具體制度設(shè)計(jì)較為理想，實(shí)施過(guò)程中卻存在一些漏洞，主要體現(xiàn)在“項(xiàng)目制扶貧”和“指標(biāo)式扶貧”當(dāng)中。“項(xiàng)目制扶貧”是政府掌握過(guò)多扶貧資源而出現(xiàn)的結(jié)果，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)申報(bào)項(xiàng)目才能獲得扶貧資源，以致扶貧實(shí)際上成了項(xiàng)目競(jìng)賽；而“指標(biāo)式扶貧”是解決貧困單位（貧困村和貧困農(nóng)戶(hù)）與扶貧資源僧多粥少的情況而被動(dòng)選擇的制度設(shè)計(jì)，這兩種主要的扶貧方式在扶貧過(guò)程中均能產(chǎn)生一定的效用，較有針對(duì)性。但是具體到村級(jí)組織來(lái)說(shuō)，也存在一定的漏洞：其一，村級(jí)組織為了爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目和指標(biāo)會(huì)有意放大貧困程度和擴(kuò)大貧困群體的范圍；其二，村級(jí)組織為了得到指標(biāo)，鄉(xiāng)或縣級(jí)組織、村民為了得到扶貧資源，會(huì)出現(xiàn)與村干部聯(lián)手欺上瞞下的情況，并會(huì)因?yàn)榭h（鄉(xiāng)）級(jí)組織、村干部掌握了指標(biāo)和項(xiàng)目的分配權(quán)而向其行賄；其三，有些村組距離縣城較為遙遠(yuǎn)，信息很難及時(shí)地傳遞到縣城，特別是有些貧困村的整體素質(zhì)能力較差，村干部和村民都缺少申報(bào)項(xiàng)目的能力和途徑，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)為了得到項(xiàng)目而弄虛作假的情況，或編造一些符合資源掌握者偏好的項(xiàng)目。

扶貧末梢腐敗源于監(jiān)督機(jī)制不健全。主要根源在于缺少有效的監(jiān)督：第一，監(jiān)督主體有缺失。如果村干部思想覺(jué)悟不高，在掌握了扶貧資源分配權(quán)后，便很有可能陷入貪腐的泥沼。扶貧過(guò)程中對(duì)主體的監(jiān)督不足，主要表現(xiàn)在村民監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的缺失。例如，很多貧困村的勞動(dòng)力長(zhǎng)年在外務(wù)工，留守的老人、婦女和兒童沒(méi)有參與能力，也缺少參與公共事務(wù)的意愿。另外，社會(huì)力量，特別是社會(huì)組織和媒體較少涉足很多貧困村，沒(méi)有外來(lái)監(jiān)督的村級(jí)組織就有可能無(wú)法無(wú)天。第二，監(jiān)督程序不完備。一些貧困村缺少村級(jí)事務(wù)公開(kāi)制度，扶貧指標(biāo)、扶貧項(xiàng)目等涉及扶貧資源分配的公共事務(wù)都沒(méi)有公開(kāi)評(píng)選，有些甚至就由村干部私下決定。公共事務(wù)公開(kāi)環(huán)節(jié)的不透明導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)從談起。第三，監(jiān)督缺少持續(xù)性。在精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的選擇、項(xiàng)目決擇實(shí)施等扶貧事務(wù)中，都要有嚴(yán)格的規(guī)定和監(jiān)督評(píng)估，甚至是第三方評(píng)估，但因?yàn)楸O(jiān)督評(píng)估單位不可能常駐貧困村，所以很多監(jiān)督評(píng)估缺少持續(xù)性，難以避免村干部等以形式主義和利己主義的方式來(lái)應(yīng)付監(jiān)督檢查。

扶貧末梢腐敗源于干部缺乏使命感。從組織學(xué)來(lái)看，職位決定職權(quán)與職責(zé)；但要良好履行責(zé)任，還必須具備一定的使命感。使命是組織最根本的目標(biāo)，是個(gè)人內(nèi)心追尋的最終歸宿；使命決定責(zé)任，沒(méi)有使命感的責(zé)任最多只是一個(gè)形式上的任務(wù)。組織和個(gè)人不帶使命感地履行責(zé)任只是被動(dòng)地處理事務(wù)，帶有使命感地履責(zé)則會(huì)精益求精。村干部履責(zé)過(guò)程中缺乏使命感就會(huì)導(dǎo)致行為失范：其一，選擇性應(yīng)付。當(dāng)上級(jí)下達(dá)任務(wù)后，一些村干部首先考慮的是任務(wù)能否容易地完成，即使容易也不琢磨如何高質(zhì)量地完成任務(wù)，而只是希望能夠達(dá)標(biāo)即可。比如，指標(biāo)數(shù)目下達(dá)之后，一些村干部首先想到的是如何能夠在截止時(shí)間之前把指標(biāo)數(shù)量湊齊，并不認(rèn)真評(píng)估滿(mǎn)足指標(biāo)的各項(xiàng)條件。如果太難完成，則可能討價(jià)還價(jià)，或者用其他方式最低限度地完成任務(wù)。其二，不求有功，但求無(wú)過(guò)。本著多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)的心理，一些村干部在扶貧事務(wù)當(dāng)中很少有創(chuàng)新性的工作方法和主動(dòng)積極的思考，求穩(wěn)求平安，不思進(jìn)取，被動(dòng)地等待上級(jí)的安排。最為極端的情況是欺上瞞下。認(rèn)為所有的任務(wù)都來(lái)自于上級(jí)，只要把上級(jí)的要求落實(shí)了，就可以安枕無(wú)憂，所以一旦有任務(wù)來(lái)臨的時(shí)候，只需要把貧困農(nóng)民與上級(jí)分隔開(kāi)，中斷它們兩者之間的信息互通，那么他們就可以按照自己的想法來(lái)向上級(jí)邀功。其三是逃避責(zé)任。如果缺乏使命感，村干部在面臨責(zé)任時(shí)，基于理性經(jīng)濟(jì)人的屬性，逃避責(zé)任或者推卸責(zé)任便成為其第一選擇。

扶貧末梢腐敗的防范對(duì)策

堵塞制度漏洞，從源頭杜絕末梢腐敗。任何制度都會(huì)面臨運(yùn)行環(huán)境的挑戰(zhàn)，再完美的制度設(shè)計(jì)都會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的差異而出現(xiàn)漏洞。農(nóng)村扶貧的制度體系是理性而規(guī)范的，防范扶貧末梢腐敗需要堵塞實(shí)施過(guò)程中的漏洞：第一，強(qiáng)化信息溝通網(wǎng)絡(luò)。扶貧當(dāng)中項(xiàng)目的發(fā)布、選擇、實(shí)施、評(píng)估、指標(biāo)的產(chǎn)生和下達(dá)，伴隨項(xiàng)目和指標(biāo)的資源投入和使用，流程中的每一環(huán)節(jié)都必須公開(kāi)透明，且做到事事有臺(tái)帳，筆筆有用處。同時(shí)，要對(duì)貧困村和貧困農(nóng)戶(hù)的信息予以數(shù)字化管理，并建立共享機(jī)制，使各級(jí)扶貧組織和單位都能夠方便地從數(shù)據(jù)庫(kù)中選擇合適的資源投入項(xiàng)目和扶貧對(duì)象。第二，分散扶貧資源流入渠道。政府可以考慮將其掌握的扶貧資源分撥一部分給社會(huì)組織和市場(chǎng)組織，從而避免所有扶貧資源都由行政體系垂直投入的情況；同時(shí)，社會(huì)組織和市場(chǎng)能夠直接對(duì)接貧困村和貧困農(nóng)戶(hù)，其掌握的扶貧資源可以有效地瞄準(zhǔn)真正的貧困，從而提高資源的效用。第三，減化扶貧投入程序。扶貧投入過(guò)程越復(fù)雜，要求越繁瑣，對(duì)村干部的依賴(lài)程度就越高，其腐敗的可能性就越大。要減化扶貧投入過(guò)程，比如貧困村的社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)可以普遍化，不需要再詳細(xì)區(qū)分各個(gè)農(nóng)戶(hù)之間的貧富差距。

健全監(jiān)督機(jī)制，全方位防范末梢腐敗。監(jiān)督是防腐的利器，全程防范末梢腐敗主要體現(xiàn)在：首先要擴(kuò)大監(jiān)督主體。貧困農(nóng)民是扶貧對(duì)象，也應(yīng)該被培育為監(jiān)督主體。政府和社會(huì)組織要通過(guò)教育和培訓(xùn)，提升貧困農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，使其能夠合格地發(fā)揮監(jiān)督作用。參與扶貧的社會(huì)組織也是重要的監(jiān)督主體，要充分發(fā)揮它們的專(zhuān)業(yè)性和志愿性，全方位監(jiān)督村級(jí)組織的扶貧行為。其次要規(guī)范監(jiān)督程序。陽(yáng)光是最好的防腐劑，要促進(jìn)貧困村村級(jí)公共事務(wù)的全公開(kāi)全透明，重大事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)村民大會(huì)（或村民代表大會(huì)）討論決定，同時(shí)村民大會(huì)（或村民代表大會(huì)）要有資格監(jiān)督扶貧事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在一些指標(biāo)和項(xiàng)目的確定環(huán)節(jié)，還可以廣泛動(dòng)員貧困農(nóng)戶(hù)參與協(xié)商和討論，通過(guò)他們內(nèi)部自主磋商產(chǎn)生的指標(biāo)和項(xiàng)目，具有比較強(qiáng)的說(shuō)服力和真實(shí)性。最后是堅(jiān)持全過(guò)程監(jiān)督。監(jiān)督不可有絲毫松懈，要對(duì)任何扶貧活動(dòng)都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查。當(dāng)然，檢查監(jiān)督的形式可以簡(jiǎn)單，但是力度不能減弱。比如，項(xiàng)目的評(píng)估可以只在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)開(kāi)展一次檢查，但是一次檢查就要做到科學(xué)、規(guī)范和嚴(yán)格，既能評(píng)估扶貧資源的效用，又可以保障項(xiàng)目實(shí)施者不受過(guò)多的干擾。

培育使命感，主動(dòng)拒絕末梢腐敗。使命感不是與生俱來(lái)的，而是潛移默化中形成的，要長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)村干部進(jìn)行理想信念教育。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，提升人民的獲得感和幸福感是當(dāng)前扶貧工作的根本使命，若要達(dá)到入心入腦，必須堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，時(shí)刻以人民為中心開(kāi)展扶貧工作。第二，培養(yǎng)精益求精的精神。村干部要堅(jiān)持每一項(xiàng)任務(wù)都以專(zhuān)業(yè)的工匠精神來(lái)完成，不能得過(guò)且過(guò)，不思進(jìn)取。要引入更多專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織參與農(nóng)村扶貧，通過(guò)他們的示范，提升村干部的專(zhuān)業(yè)能力和專(zhuān)業(yè)精神，從而全面提高扶貧質(zhì)量。第三，嚴(yán)格區(qū)分責(zé)任，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。在村級(jí)民主自治的情況下，責(zé)任分擔(dān)已成常態(tài)，所以要建立更加科學(xué)合理的責(zé)任區(qū)分制度；同時(shí)，將責(zé)任追究機(jī)制落到實(shí)處，無(wú)論是何種失責(zé)，都要依法依規(guī)予以追究。

【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文受湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的政府作用研究”（11YBA332）、湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我省加快精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的體制機(jī)制和政策創(chuàng)新研究”（16ZDB02）的資助】

責(zé)編：董惠敏 / 蔡圣楠（見(jiàn)習(xí)）