【摘要】在中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的“雙快速”過程中，經(jīng)濟發(fā)展帶動了社會保障水平的提高。而每一次經(jīng)濟危機或經(jīng)濟大調(diào)整時期，同時也打開了社會保障發(fā)展的時間窗口。中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障之間呈現(xiàn)出的是“沖擊—回應”型，社會保障經(jīng)歷了從被動回應到主動回應的變化和發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府對社會保障投入不斷增加，呈現(xiàn)出“中經(jīng)濟增長，中社會福利”發(fā)展新格局，面臨著從“先增長，后福利”轉向同步發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的相互促進狀態(tài)，謀求社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關鍵問題。

【關鍵詞】社會保障  經(jīng)濟發(fā)展  社保奇跡  沖擊－回應型

【中圖分類號】C913.7                         【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.008

經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的“雙快速”現(xiàn)象

改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，被譽為“中國奇跡”[1]。根據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算，1978年到2016年間中國的年均GDP增長率達到9.6%，如果僅看21世紀第一個十年的相應數(shù)據(jù)，則更是高達10.36%。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，中國經(jīng)濟規(guī)模占世界經(jīng)濟的比重從1978年的2.3%提升至14.9%。在2010年中國超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。到2013年，中國貿(mào)易總量超過美國，成為最大貿(mào)易國。當然，中國快速發(fā)展現(xiàn)象并不僅僅發(fā)生在經(jīng)濟領域。

同樣，中國還用了更短的時間，創(chuàng)造了社會保障發(fā)展的“中國奇跡”。一是體系構建和項目發(fā)展迅速。在體系構建上，從1986年剛開始提出“社會保障”概念，到2007年把覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系作為建設目標，至2013年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系初步形成。在整體上擺脫了計劃經(jīng)濟時代單位保障的模式，全面建立了與市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障制度框架，形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系框架。在項目發(fā)展上，僅從基本養(yǎng)老保險（圖1）和基本醫(yī)療保險（圖2）參保人數(shù)變化來看，2016年參加基本養(yǎng)老保險制度的總人數(shù)達到了8.88億人，這個數(shù)字比2012年增加了0.998億人，增長1.13倍。二是覆蓋人數(shù)眾多。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，隨著國家財政對社會保障領域投入的持續(xù)增加，到2016年主要社會保險險種參保人數(shù)分別為：基本養(yǎng)老保險8.88億人、基本醫(yī)療保險超過13億人、工傷保險2.19億人、失業(yè)保險1.81億人，成功編織起世界上規(guī)模最大、覆蓋人口數(shù)量最多的社會保障體系，奠定了大國社會保障的基業(yè)。

中國社會保障規(guī)模之大，發(fā)展變化速度之快，惠及民生之廣，成為了中國四十年改革成果的又一張“名片”。2016年11月，國際社會保障協(xié)會（ISSA）將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府，以表彰中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。[2]

改革開放以來，中國從世界最貧困的國家之一，轉變成為全球第二大經(jīng)濟體，中國經(jīng)濟奇跡為世人矚目和稱贊。在反思中國經(jīng)濟奇跡之時，不僅可以看到社會保障發(fā)揮出了經(jīng)濟發(fā)展的助推器、經(jīng)濟運行的穩(wěn)定器的重要作用，還可以看到這樣一個事實：中國社會保障在實現(xiàn)這一歷史性使命的同時，自身也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。為此，本文提出中國“社保奇跡”這一現(xiàn)象，探研社會保障快速發(fā)展中經(jīng)濟因素和政治因素的作用，聚焦中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障相互作用的過程，同時分析民生政治對推動社會保障制度轉型發(fā)展的促進作用。

經(jīng)濟發(fā)展與社會保障：沖擊—回應型

第一，經(jīng)濟發(fā)展決定社會保障的發(fā)展，社會保障也會反作用于經(jīng)濟發(fā)展。社會保障的實質是國民收入的分配。一個國家的社會保障發(fā)展水平受政治、人口、社會傳統(tǒng)等多種因素影響，但最終還是由經(jīng)濟發(fā)展水平所決定。經(jīng)濟發(fā)展水平的高低直接關系到社會保障的水平，經(jīng)濟發(fā)展的水平也決定著社會保障制度的規(guī)模和結構。

從經(jīng)濟發(fā)展和社會保障近十年來的相互關系看，中國經(jīng)濟發(fā)展和社會保障兩者變化呈較明顯的正向相關發(fā)展趨勢，經(jīng)濟發(fā)展能夠明顯促進社會保障水平的提高，社會保障水平會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的增長而提高。如果沒有經(jīng)濟基礎、沒有財富增長則不可能在社會保障領域做增量改革，在這個意義上，中國“經(jīng)濟奇跡”成就了中國“社保奇跡”。

第二，社會保障從被動回應到主動回應的轉變。1986年，中國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中催生出社會保障制度，首次在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中提出“社會保障”這一概念。1993年，在《建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，社會保障第一次被明確為“對于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會穩(wěn)定，順利建立社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義”，社會保障被視為社會主義市場經(jīng)濟體制的五大機制之一，被視為經(jīng)濟體系內(nèi)在制度，并作為一種經(jīng)濟政策來實施。

1997年，爆發(fā)了亞洲金融危機，給亞洲各國甚至世界經(jīng)濟都帶來了巨大的沖擊。在這場危機中，中國面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：一是國有企業(yè)改革帶來大量的下崗失業(yè)人員；二是如何提振經(jīng)濟。

一方面，社會保障在創(chuàng)建之初首先成為國有企業(yè)改革的配套措施，緩解了經(jīng)濟發(fā)展的壓力，促進了經(jīng)濟發(fā)展。在1998年的《關于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》中，提出“兩個確保”“三條保障線”，即確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活；國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障制度三條保障線。這不得已的“三條保障線”與“兩個確保”為緩解下崗失業(yè)高峰最后平穩(wěn)過渡做出了貢獻。以1998年至2002年6月底為例，全國國有企業(yè)累計下崗職工達2600多萬人，90%以上進入企業(yè)再就業(yè)服務中心；領取基本養(yǎng)老金的企業(yè)離退休人數(shù)從2700多萬人增加到3200多萬人，每年平均增加150萬人，98％左右的離退休人員按時足額領到了養(yǎng)老金，并補發(fā)了歷史拖欠的215億元；全國95％左右即3000多萬國有企業(yè)下崗職工領到了基本生活費。[3]在這一經(jīng)濟發(fā)展的特定時期采取的有針對性的社會保障政策，較好地保障了城市困難居民的基本生活，維護了社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結構調(diào)整的順利進行，為中國走出東亞金融危機后出口大幅度下降、經(jīng)濟增長乏力的困境，為中國經(jīng)濟恢復高速增長、加入WTO進行了準備。[4]

另一方面，在亞洲金融危機中，中國政府以改善民生、發(fā)展社會事業(yè)作為擴大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結構的重點，[5]同時為提振消費信心和購買力，促使經(jīng)濟由出口導向轉向內(nèi)需拉動，以社會保障建設為契機促進全面增長。由此，為變鼓勵出口為刺激內(nèi)需，社會保障政策首次被納入到擴內(nèi)需、保增長刺激政策組合之中，社會保障首次與促進經(jīng)濟增長緊密聯(lián)系在一起，同時在醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等領域的財政投入明顯加強，社會保障制度建設得到重視。

2007年，美國發(fā)生次貸危機，隨后在全球發(fā)展演變成為全面金融危機。中國政府吸取1997年有效應對亞洲金融危機的經(jīng)驗，把提升社會保障作用作為應對國際金融危機的主要措施之一。

本文梳理出從1986年至2016年間共有80項全國性社會保障法律法規(guī)和文件出臺，其中重要的有26項[6]。從圖5可以看到，從1986年至1993年間，即從社會保障概念被提出到開始全面推動建立社會主義市場經(jīng)濟前，這期間幾乎沒有社會保障法律法規(guī)和文件出臺；1994年至1996年間有部分社會保障法律法規(guī)和文件陸續(xù)出臺，合計共4項。到1997年，亞洲金融危機是轉折點，從1997年至2002年間是我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第一個密集時期，合計共18項法律法規(guī)和文件，其中重要法律法規(guī)和文件達到5項。2002年至2003年發(fā)生全國性SARS事件，從2003年至2006年間是我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第二個密集時期，合計16項法律法規(guī)和文件，其中重要法律法規(guī)和文件也達到5項。2007年國際金融危機又是第三個轉折點，進入到我國社會保障法律法規(guī)和文件出臺的第三個密集時期，社會保障體系建設由此進入擴張發(fā)展階段，覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系初步形成。

回顧社會保障在兩次經(jīng)濟危機和經(jīng)濟政策調(diào)整之中的表現(xiàn)，中國社會保障一方面作為社會政策來回應社會需求，在經(jīng)濟危機和經(jīng)濟改革中通過保障社會成員的基本生活，維護了整個社會穩(wěn)定和安全，并通過向社會成員公平地提供各種物質幫助和服務設施，使這些社會成員能夠分享經(jīng)濟增長以及社會發(fā)展成果，緩解了中國經(jīng)濟改革和轉型升級帶來的社會壓力，推動了經(jīng)濟發(fā)展。另一方面被視為經(jīng)濟政策，作為經(jīng)濟措施回應經(jīng)濟發(fā)展需要，作為經(jīng)濟提振手段，與促進增長緊密聯(lián)系在一起，與擴大就業(yè)和擴大內(nèi)需相關聯(lián)，對拉動消費、刺激經(jīng)濟復蘇起到了積極的作用。經(jīng)濟發(fā)展和社會保障之間呈“沖擊—回應”型。每一次經(jīng)濟危機或經(jīng)濟大變化時，同時也打開了社會保障發(fā)展的時間窗口，為社會保障自身發(fā)展提供了機遇，直接促進了社會保障功能的發(fā)揮。

民生政治促進社會保障轉型發(fā)展

20世紀90年代中期中國向社會主義市場經(jīng)濟體制加速轉變以來，中國經(jīng)濟獲得了持續(xù)快速增長，社會財富大量增加，具有了解決基本民生問題和普遍提高國民福利的能力，隨著中國進入社會政策時代[7]，實現(xiàn)了“從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越”[8]。特別是從2010年以來，強調(diào)“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，堅持科學發(fā)展要“更加注重以人為本”“更加注重保障和改善民生”，把“保障和改善民生”作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。民生政治成為中國政治的新內(nèi)核，實現(xiàn)學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居成為民生發(fā)展的目標。

2010年，《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，社會保障發(fā)展需要堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設。2010年10月28日頒布的《社會保險法》將“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”作為我國社會保險制度的基本方針。2011年6月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，提出在2011年到2015年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。2012年11月，黨的十八大報告提出社會保障的發(fā)展方針為“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”，表明我國社會保障制度進入推進“全覆蓋”的關鍵時期。同時社會保障制度及其政策在不斷健全的基礎上開始整合，由此社會保障制度建設進入快速發(fā)展階段。

目前，在全面建設小康社會中，提出“以人民為中心”和“以造福人民為最大政績”的執(zhí)政理念，這表明我國治國方略已從注重經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展，轉移到注重民生福祉的改善和提升上來。在加快建設小康社會的進程中，人民群眾對美好生活有了新的期待和要求。“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。[9]促進政府進一步調(diào)整財政收支結構，把更多財政資金投向教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會治安等公共服務領域，使公共服務成果更多更公平地惠及包括困難群體在內(nèi)的全體社會成員。

實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會保障的良性循環(huán)

目前，中國社會保障改革朝著不斷加大政府責任，全面擴大社會保障覆蓋范圍，穩(wěn)步提高各項社會保障待遇水平，強化社會服務體系建設的方向發(fā)展，呈現(xiàn)出“中經(jīng)濟增長，中社會福利”發(fā)展新格局，探索從“先增長，后福利”轉向同步發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的相互促進狀態(tài)，謀求經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的良性循環(huán)已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關鍵問題。

從中國社會保障與經(jīng)濟發(fā)展長期互動所形成的經(jīng)驗來看，一是仍將繼續(xù)強化社會保障的經(jīng)濟政策取向，形成對經(jīng)濟發(fā)展的有力提振作用；二是發(fā)揮出社會保障的社會政策優(yōu)勢，激發(fā)個人和社會活力，促進共享發(fā)展，通過社會發(fā)展來支撐經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

第一，從社會保障經(jīng)濟性角度，把社會保障作為社會投資和生產(chǎn)要素的提升途徑，謀求與其他經(jīng)濟政策的整合形成發(fā)展合力。積極社會保障是將社會保障視為一種人力資本的投資，如在衛(wèi)生和教育領域的社會開支具有經(jīng)濟效益，同樣，用于養(yǎng)老金和社會保障的社會轉移支付，不僅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用質量。圍繞著社會投資的理念，積極社會保障包括積極的兒童發(fā)展政策、成年就業(yè)政策和老年保障政策。從人的童年進行早期賦能，幫助兒童擁有一個“良好的開端”，良好的衛(wèi)生和健康，優(yōu)質的教育等。同時，還注重采取更個性化的就業(yè)服務和技能培訓，以能力建設替代失業(yè)者對現(xiàn)金的依賴。對于老年人口，采取積極老齡化戰(zhàn)略，加大老年人的人力資源再開發(fā)，擴大對老年群體的社會服務與關懷，最大程度上激活勞動力資源。積極社會保障更注重人們能力提升和自我責任的喚醒，將國家政策對“增量”積累的關注，帶入到更加重視“質量”和“能力”的獲取，有利于提高勞動力在市場人力資本的“存量”，同時優(yōu)化勞動力在不同生命階段上的“流量”。[10]

特別是通過投資于人力資本來增強就業(yè)能力和提升就業(yè)水平，支持勞動力市場的流動性并施以彈性保障，在這個意義上的社會保障具有“重視預防”和“上游行動”的取向，在很大程度上替代了傳統(tǒng)的風險事后彌合和再分配機制，可以有計劃幫助人們有準備地去面對風險，通過穩(wěn)定未來收入預期來促進潛在消費需求的釋放，并使中國最終走向消費大國，在這個意義上的社會保障可以有力促進經(jīng)濟發(fā)展，并支持經(jīng)濟發(fā)展的全面轉型。[11]

第二，從社會保障的社會性角度，促進社會公平正義、增進人民福祉，激發(fā)個人和社會活力，實現(xiàn)社會共享發(fā)展。市場經(jīng)濟必然會打破原有利益分配格局，其結果是社會資源、財富分配的差異，以及社會成員間發(fā)生的多元利益分化，表現(xiàn)為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化。社會保障是國家治理的工具，通過社會保障可以發(fā)揮出調(diào)節(jié)收入差距、改善收入分配的功能和作用，為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預期，化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會心態(tài)，實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。

在發(fā)展途徑上，既要持續(xù)性地提高社會保障水平，又要控制住社會保障現(xiàn)金給付增長剛性變化的挑戰(zhàn)，可能的應對選擇是改變長期以來社會保障給付結構的“重現(xiàn)金，輕服務”傾向，超越傳統(tǒng)福利國家的保險模式——收入維持計劃。通過普惠型社會服務不斷把社會資源投入到勞動力激活、兒童和家庭支持、特殊群體保護等社會服務領域，激發(fā)個人和社會活力，建立社會服務國家，形成中國特色的社會保障模式。[12]

在發(fā)展愿景上，從中國發(fā)展整體觀出發(fā)，視社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展為一個硬幣的兩面，構建相互支撐和持續(xù)作用的新格局。通過社會保障制度的轉型，謀求社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，在更高水平上推動中國可持續(xù)地發(fā)展。

注釋

[1]林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海：格致出版社，1994年。

[2]白天亮：《中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”》，《人民日報》，2016年11月19日。

[3]鄭秉文：《中國社會保障制度60年：成就與教訓》，《中國人口科學》，2009年第5期，第2～11頁。

[4]王延中：《不得已的“三條保障線”與“兩個確保”》，《中國社會保障》，2007年第11期，第22～23頁。

[5]鄭新立：《通過改善民生拉動經(jīng)濟發(fā)展》，《人民日報》，2009年2月28日。

[6]本文定義的重要社會保障法律法規(guī)和文件是指有關社會保障體系建設的全國性的法律法規(guī)和文件，如2010年頒布的《社會保險法》、2009年發(fā)布的《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》等。

[7]王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》，2004年第6期，第8～10頁。

[8]王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性轉變》，《中國經(jīng)濟時報》，2007年4月6日。

[9]《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年，第212頁。

[10]Anton Hemerijck and F. Vandenbroucke, "Social Investment and the Euro Crisis: The Necessity of a Unifying Concept", Intereconomics: Review of European Economic Policy, 2012, pp. 200-206.

[11]林閩鋼：《積極社會政策與中國發(fā)展的選擇》，《社會政策研究》，2016年第1期，第38～50頁。

[12]林閩鋼、梁譽：《社會服務國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》，2016年第5期，第111～125頁。

責 編／馬冰瑩

China's "Social Security Miracle": Development Mechanism and Institutional Transformation

Lin Mingang

Abstract: In the fast progress of both China's economic development and social security, economic development has led to an increase in the level of social security. And every economic crisis or economic adjustment has also created the opportunity for improving social security. This paper argues that there is a "shock-response" relationship between economic development and social security, and analyzes how social security changes from the passive response to the active response. Due to economic growth, the politics centering on people's livelihood has promoted the full coverage of the social security system. The government investment in social security has been increasing, showing a new pattern of "middle-level economic growth, middle-level social welfare" and helping to shift away from the previous "put welfare behind development" model toward the co-development and coordinated development. Seeking a beneficial cycle of social security and economic development has become a key issue that China must resolve in order to become a strong country.

Keywords: Social security, economic development, social security miracle, shock-response

林閩鋼，南京大學政府管理學院教授、南京大學社會保障研究中心主任。研究方向為社會保障理論與制度、社會政策。主要著作有《社會保障理論與政策：中國經(jīng)驗的視角》《現(xiàn)代社會服務》《現(xiàn)代西方社會福利思想：流派與名家》《社會政策：全球本地化視角的研究》等。