社會組織是社會治理的重要主體。黨的十八大以來，中央高度重視通過激發(fā)社會組織活力來提升社會治理水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，讓群眾依法實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求基本形成現(xiàn)代社會組織體制和社會組織管理體制，十八屆三中全會決議強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會組織活力”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，十九屆三中全會提出“激發(fā)群團(tuán)組織和社會組織活力”，都是具體體現(xiàn)。本文基于近年相關(guān)政策文件、宏觀數(shù)據(jù)及針對政府政策咨詢系統(tǒng)的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合對多個(gè)省份的調(diào)研成果，系統(tǒng)分析我國社會組織參與社會治理的進(jìn)展、成效、主要問題，并為進(jìn)一步推動我國社會組織參與社會治理創(chuàng)新提出相關(guān)政策建議。

我國社會組織治理創(chuàng)新有了重要進(jìn)展

黨的十八大以來，社會組織得到了自上而下的重視，取得了較大發(fā)展，也產(chǎn)生了良好的社會治理效益，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

法制建設(shè)有了領(lǐng)域性突破

2016年《慈善法》出臺，對慈善組織、募捐、信托、信息公開等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，使慈善組織范圍涵蓋目前三大類社會組織，對公募資格實(shí)行動態(tài)調(diào)整，將民辦非企業(yè)單位更名為能明確反映機(jī)構(gòu)性質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力倡導(dǎo)了公益慈善理念。2017年頒布的《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人、特別法人，增設(shè)基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)兩大非營利法人，與社會團(tuán)體、事業(yè)單位并列，保障了基金會、民辦非企業(yè)單位的法律地位。2017年出臺的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》與《志愿服務(wù)條例》也填補(bǔ)了各自領(lǐng)域的法律空白。

行政改革釋放社會組織成長與參與社會治理空間

圍繞簡政放權(quán)的系列政府改革，社會組織的發(fā)展空間得到了極大的釋放。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，減少行政干預(yù)，優(yōu)化服務(wù)，降低登記門檻。如各地根據(jù)中央部署紛紛推進(jìn)四類甚至更大范圍的社會組織直接登記，允許一業(yè)多會、一址多會，降低注冊資金；江陰市厘清了涉及社會組織的行政權(quán)力清單，并接受社會監(jiān)督；邳州市對社團(tuán)和民非的登記審查從60日縮短至20日；深圳龍崗區(qū)探索社工委與政法委合署辦公，更好統(tǒng)籌社會發(fā)展與治理。第二，政府將大量專業(yè)性、中介性公共服務(wù)職能移交社會組織。比如將部分專業(yè)資格考試與技術(shù)職稱認(rèn)定職能轉(zhuǎn)移到協(xié)會。第三，事業(yè)單位、人民團(tuán)體、官辦社團(tuán)等公辦機(jī)構(gòu)改革利好社會組織，如推動有條件事業(yè)單位向社會組織轉(zhuǎn)型，中央提出增強(qiáng)群團(tuán)組織在社會組織中影響力和凝聚力的改革目標(biāo)（黃曉勇，2017），部分地方試點(diǎn)人民團(tuán)體向樞紐型、綜合型社會組織轉(zhuǎn)型，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤已進(jìn)行了2輪試點(diǎn)。

公益孵化、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等扶持工具廣泛使用

為幫助社會組織應(yīng)對初創(chuàng)期困境，地方紛紛建立孵化基地，給予資金、項(xiàng)目、人才、場地、平臺、服務(wù)扶持。比如，江陰、太倉等地在鎮(zhèn)（街）層級成立了社會組織孵化園，在部門條線上成立了專業(yè)性較強(qiáng)的社會組織培育中心，培育出了一批公益類和社區(qū)服務(wù)類社會組織。再如，深圳龍崗區(qū)2017年起創(chuàng)建社會組織法務(wù)工作室，委托專業(yè)律所運(yùn)營，為全區(qū)社會組織在內(nèi)部治理、資金湊集、合同糾紛方面提供無償法律咨詢和援助。政府購買服務(wù)一定程度上緩解了社會組織資源短缺的局面。從國際上看，推進(jìn)政府購買服務(wù)是20世紀(jì)80年代以來新公共管理運(yùn)動的重要趨勢，在推動社會組織參與公共服務(wù)和政社合作方面發(fā)揮了重要作用。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》直接推動了這一工具在國內(nèi)的普遍應(yīng)用，財(cái)政部每年拿出2億財(cái)政專項(xiàng)資金支持社會組織參與社會服務(wù)，各級民政部門也“主動瘦身、開門放權(quán)”，安排財(cái)政資金和福彩公益金向社會購買退役士兵培訓(xùn)、養(yǎng)老、社會救助、社區(qū)治理、社會組織管理、社工、收養(yǎng)評估等服務(wù)項(xiàng)目。近年部分沿海城市引入公益創(chuàng)投，撬動了社會資本，促進(jìn)了社會創(chuàng)新和社會治理，也培育了社會組織。

多種監(jiān)管手段引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展

社會組織黨建工作按照應(yīng)建盡建原則得到加強(qiáng)，民政部門明確要求在社會組織章程中加入黨建與社會主義核心價(jià)值觀內(nèi)容，政治方向得到保障。業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)指導(dǎo)為主、相關(guān)部門配合的綜合管理體制初步形成。第三方等級評估和對地方社會組織發(fā)展的考評機(jī)制廣泛用于引導(dǎo)社會組織規(guī)范發(fā)展。在放寬準(zhǔn)入同時(shí)，民政部門將年檢、隨機(jī)抽查、專項(xiàng)檢查、約談法人、重大事項(xiàng)報(bào)告作為日常監(jiān)管的重要抓手，依法開展行政監(jiān)管。各地實(shí)施社會組織信用代碼制度，建立社會組織管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息查詢與應(yīng)用，使社會組織公信力得到提升，不法社會組織得到清理。

社會組織參與治理的主體地位和作用顯現(xiàn)

無論是從直接參與治理服務(wù)方面看，還是從促進(jìn)就業(yè)等間接渠道看，我國社會組織參與社會治理的主體地位和作用都日漸顯現(xiàn)，且未來發(fā)展勢頭良好。

社會組織治理主體地位日漸形成

較之經(jīng)濟(jì)增長，我國社會組織數(shù)量波動較大，但總體仍呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢（見圖1，P5）。十六屆四中全會（2004年）和十八大（2012年）后各有一個(gè)快速增長的小高潮，2013年、2014年、2016年、2018年社會組織總量連破50萬、60萬、70萬、80萬大關(guān)。截至2018年7月，我國共有社會組織80萬個(gè)，其中社團(tuán)36.9萬，民非42.5萬，基金會6532個(gè)（見圖2，P6）。

社會組織總量正在向同期事業(yè)法人單位82.2萬（2016年）的規(guī)?？繑n。2016年我國社會組織萬人擁有量為5.1個(gè)，也首次超過基層自治組織萬人擁有量（4.8個(gè)，見圖3）。如果加上在街道備案的社區(qū)社會組織，實(shí)際開展活動的社會組織相當(dāng)于民政登記的8-10倍。國務(wù)院發(fā)展研究中心公管所2017年面向地方政府決策咨詢系統(tǒng)的有關(guān)調(diào)查顯示，地方政府決策咨詢?nèi)藛T將社會組織（70%）視為僅次于政府（84%）和基層自治組織（71%）的重要主體。

沿海部分地方在引導(dǎo)社會組織參與社會治理方面成效顯著，涌現(xiàn)出了一批創(chuàng)新案例。2017年江蘇省出臺了《關(guān)于改革社會組織管理制度，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見》，創(chuàng)新提出支持社會組織參政議政，在各級黨的代表大會和人大中適當(dāng)安排社會組織代表，在各級政協(xié)增設(shè)社會組織界別，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主建設(shè)中的積極作用。要求政府召開專題性、行業(yè)性會議，邀請社會組織負(fù)責(zé)人參加或列席；在制定涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策事項(xiàng)時(shí)，要廣泛征求相關(guān)社會組織的意見和建議。江蘇太倉通過購買社會組織服務(wù)、開發(fā)社工崗位，形成了基層治理的“三社聯(lián)動”架構(gòu)。

一些政府部門有意識地發(fā)揮社團(tuán)自治作用，靈活運(yùn)用社會組織專業(yè)人力資源，在“市場失靈”的領(lǐng)域有效發(fā)揮作用。行會商會是連接市場與政府的重要中介，也是我國社會組織中發(fā)展最充分的，在訴求表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、行業(yè)自律方面作用顯著。比如，針對近年日益嚴(yán)重的勞資關(guān)系，江陰人社部門一方面直接會同工會、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會等中介組織，推進(jìn)矛盾的內(nèi)部化解，同時(shí)與人力資源經(jīng)理協(xié)會、律師協(xié)會等專業(yè)性組織合作，定期聘用優(yōu)秀人力資源經(jīng)理、律師加入兼職仲裁隊(duì)伍，與人社系統(tǒng)工作人員共同構(gòu)成勞動調(diào)解仲裁的“三支隊(duì)伍”，成效明顯；寧波發(fā)揮產(chǎn)業(yè)與人才集聚優(yōu)勢，試點(diǎn)將塑料機(jī)械行業(yè)高級工程師職稱評審交給重點(diǎn)骨干企業(yè)，由此一改過去職稱評定重論文、科研成果、獲獎(jiǎng)、學(xué)歷的做法，改善了技工隊(duì)伍的發(fā)展通道，體現(xiàn)了用人單位需求，提高了人才評價(jià)的科學(xué)性。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)治理成為線下治理的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)社會組織應(yīng)運(yùn)而生，合理利用網(wǎng)絡(luò)社會組織可有效提升社會治理水平。2016年江陰成立江蘇省內(nèi)首個(gè)縣級微信聯(lián)盟，通過內(nèi)部自律，在抵制網(wǎng)絡(luò)謠言、暴力、欺詐、色情、犯罪與引導(dǎo)熱點(diǎn)事件輿情方面成效明顯。

社會組織公益慈善和服務(wù)作用快速拓展

從類型看，社會組織中社會團(tuán)體占比在縮小，以公共服務(wù)和公益慈善為主要功能的民非組織和基金會十八大以來保持了兩位數(shù)的快速增長。2015年民辦非企業(yè)單位首次占據(jù)了社會組織的半壁江山，基金會雖然起步晚、總量小（見圖4，P8），但2006年來保持了14%以上的增速。

從功能看，與國際上社會組織主要活躍于教育、社會服務(wù)、文化娛樂和衛(wèi)生四大領(lǐng)域類似，我國社會組織活動領(lǐng)域的前幾位依次是教育（30%）、社會服務(wù)（15%）、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展（9%）、文化（8%）；民非組織則更為集中，前三位及其占比依次是教育55%、社會服務(wù)領(lǐng)域15%、衛(wèi)生7%（見圖5，P9）。社會組織分類發(fā)展思路強(qiáng)化了上述趨勢。

值得關(guān)注的是，一些社會治理主管部門主動培育或引進(jìn)專業(yè)服務(wù)性社會組織，提供社會服務(wù)，有效化解了大量社會矛盾。比如，江陰司法部門成立社會組織培育發(fā)展中心和監(jiān)督管理辦公室，改版、拓展、培育了一大批理念相近、各有專長的公益服務(wù)類社會組織；通過服務(wù)外包，扶持成立了江陰陽光心理咨詢服務(wù)所，承擔(dān)了社區(qū)服刑人員、重點(diǎn)刑釋人員、后續(xù)照顧人員等特殊人群的心理干預(yù)和幫扶工作；組建的人民調(diào)解員工作協(xié)會凝聚了人民調(diào)解工作力量。在太倉，計(jì)劃生育協(xié)會依托失獨(dú)家庭優(yōu)秀骨干和社工，倡導(dǎo)發(fā)起連心家園關(guān)愛服務(wù)中心，在關(guān)懷失獨(dú)家庭中起到了不可或缺的作用；太倉司法部門通過購買老娘舅的社會調(diào)解服務(wù)，讓老娘舅工作站成為社區(qū)調(diào)委會的實(shí)體；民政部門培育的德頤善社會工作發(fā)展中心等建立起了覆蓋各社區(qū)的日間照料中心，瑞恩社會工作發(fā)展中心開展的“鄰里家園”項(xiàng)目成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)社會化的成功范例。

此外，慈善是社會保障體系的重要補(bǔ)充，基金會是公益服務(wù)的重要資源媒介。目前我國大量的基金會在助學(xué)、助醫(yī)、助居方面均起到補(bǔ)短板和資源動員配置的作用。

社會組織快速發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長和勞動就業(yè)

社會組織是市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，與經(jīng)濟(jì)增長相互促進(jìn)。雖然占GDP比重有限，但2006-2014年間我國社會組織增加值與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.86，2006-2016年間我國社會組織就業(yè)人數(shù)與GDP的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.97。從吸納就業(yè)來看，我國社會組織職工人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重不斷增長，2016年為0.98%（763.7萬人）。

總體上，我國社會組織規(guī)?？焖僭黾樱盍湍芰υ鰪?qiáng)，社會創(chuàng)新不斷，社會治理主體和作用日益顯現(xiàn)。當(dāng)然，與發(fā)達(dá)國家比，我國社會組織在社會治理體系中起到支撐作用還有較大差距。此外，我國社會組織吸納就業(yè)人員比重（日本2000年就達(dá)到了2%）、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率（社會組織增加值占22國1995年GDP的3.5%）等指標(biāo)也明顯落后于發(fā)達(dá)國家。

我國社會組織參與社會治理面臨的主要問題

當(dāng)前我國社會組織治理在法制保障、責(zé)任分工、基礎(chǔ)政策支持與培育工具、能力建設(shè)方面還存在問題，亟待解決。

社會組織有關(guān)法律法規(guī)滯后

我國法律法規(guī)落后于社會組織發(fā)展有多種表現(xiàn)：社會組織基本法缺失，現(xiàn)有法規(guī)位階不高；有關(guān)法規(guī)相互沖突，如民非有關(guān)條例規(guī)定不可分紅，而民辦教育相關(guān)法提出“合理回報(bào)”；《慈善法》政策配套未跟上，公開募捐缺乏行動指南；社會團(tuán)體和民非登記管理?xiàng)l例自1998年沿用至今，登記管理內(nèi)容不具體不全面，在治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、年檢和財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠、政策扶持、用工性質(zhì)和薪酬待遇、執(zhí)法查處方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，已明顯落后改革需要；由于三大條例內(nèi)容陳舊，登記管理工作大量運(yùn)用內(nèi)部解釋，行政執(zhí)法依據(jù)不足或有法難依；直接登記標(biāo)準(zhǔn)至今未出臺，各級政府操作口徑寬嚴(yán)不一；備案制社會組織特別是“小微”社會組織增長較快，監(jiān)管治理未跟進(jìn)。

發(fā)展社會組織的激勵(lì)較弱

改革開放的經(jīng)驗(yàn)表明，調(diào)動發(fā)展積極性須有一套有效的包括正向激勵(lì)和負(fù)向約束的體系，經(jīng)濟(jì)增長、維穩(wěn)、就業(yè)、扶貧等領(lǐng)域就是例證。在社會組織領(lǐng)域，中央層面類似的激勵(lì)相對較弱。加上培育社會組織的綜合效益釋放需要時(shí)間，省、市級政府多傾向扮演宏觀政策“二傳手”角色，推出粗線條的管理意見或治理競賽，將發(fā)展管理的裁量權(quán)進(jìn)一步下放到區(qū)縣和街道層（薩拉蒙，2002）。

伴隨自上而下相對較弱激勵(lì)的是依賴基層培育社會組織，這其中存在諸多弊端。一是選擇性偏好導(dǎo)致社會協(xié)同缺乏持續(xù)動力。即基層政府普遍選擇發(fā)展能為政府提供急需公共物品且安全性好的經(jīng)濟(jì)和公益類社會組織，而對訴求表達(dá)類的支持比較有限。這樣，社會組織參與社會治理與以政府為主導(dǎo)的治理間，難以真正形成良好的協(xié)作關(guān)系。雖然政府治理目標(biāo)得以更好完成，但社會訴求和價(jià)值無法得到充分體現(xiàn)，社會協(xié)同缺乏持續(xù)動力，社會組織生態(tài)失衡，許多公益服務(wù)和社會治理項(xiàng)目缺乏“落地”支持（黃曉春，2016）。特別是，我國社會組織中基金會所占比重相對較小，成為社會組織發(fā)展的重要結(jié)構(gòu)缺陷，主要后果是支持社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量較弱。二是強(qiáng)化“內(nèi)外有別”意識。基于治理競賽的考慮，基層政府傾向支持轄區(qū)內(nèi)社會組織，強(qiáng)化了對轄區(qū)社會組織的“庇護(hù)”關(guān)系，影響到社會組織的持續(xù)活力。

參與治理的政策支持不完備

從“雙重管理”階段的管控，到十八大以來政府強(qiáng)調(diào)形成現(xiàn)代社會組織體制和激發(fā)社會組織活力，社會組織在多元社會治理體系中的主體地位得到充分重視。政府對社會組織參與社會治理的功能預(yù)期越來越清晰。除了登記管理部門外，各地司法、公安、環(huán)保、衛(wèi)計(jì)、信訪等職能部門也開始積極孵化專業(yè)社會組織和購買服務(wù)。但總體上，我國社會組織參與治理的作用仍沒有得到有效發(fā)揮。根據(jù)此前有關(guān)“當(dāng)前我國社會治理狀況”的調(diào)查顯示，受訪者普遍認(rèn)為社會組織參與治理不充分是其所在地區(qū)社會治理中較突出的問題（見圖6，P14）。而最大的瓶頸在于參與社會治理的法律法規(guī)不健全、組織基礎(chǔ)不牢固，選擇這兩項(xiàng)的受訪者占比分別為51%和48%，社會組織參與治理的基本政策扶持仍明顯不夠。

在直接參與方面，無論是在多元主義的美國還是法團(tuán)主義的德法，社會組織參與國家治理都有充分的制度化設(shè)計(jì)?；?ldquo;政府職能轉(zhuǎn)變”和“治理競賽”的推動，我國強(qiáng)調(diào)登記注冊、購買服務(wù)方面的支持，對社會組織參與治理的政策設(shè)計(jì)重視不夠。這表現(xiàn)為：從中央到地方還沒有一份政府與社會合作的綱領(lǐng)性文件（王名等，2014）；各地制度化吸納社會組織參與治理的實(shí)踐普遍停留在社區(qū)層面（如“大黨委”架構(gòu)），街鎮(zhèn)以上較少；社會組織發(fā)聲渠道不暢，各種代表和委員比例不高；現(xiàn)代社會組織治理體制尚未形成。

在參與公共服務(wù)方面，社會組織被認(rèn)為具有較之政府和市場的獨(dú)特優(yōu)勢，這以政府有效引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)管為基礎(chǔ)。而在我國，社會組織收入來源有限，政府主導(dǎo)的社會組織靠扶持、協(xié)會靠會費(fèi)、民非靠服務(wù)，其他社會組織普遍陷入資金困境。政府購買服務(wù)也才剛起步，部門職能轉(zhuǎn)變不積極不充分，購買服務(wù)費(fèi)用占社會組織資金比重低。我國社會組織的稅收優(yōu)惠減免資格不是根據(jù)活動的公益性認(rèn)定，缺乏統(tǒng)一認(rèn)定機(jī)構(gòu)，程序繁雜也導(dǎo)致政策難以落實(shí)（李楠、馬慶鈺，2018）。公益稅前扣除資格局限于基金會和少量公益社團(tuán)且須到省級申報(bào)，區(qū)縣層面的稅費(fèi)減免難落實(shí)。與《慈善法》配套的慈善組織稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持政策未出臺或難執(zhí)行，社會捐贈動力不足。社會組織人才隊(duì)伍建設(shè)尚未形成協(xié)同合力，薪酬待遇、培訓(xùn)晉升、職稱評定等方面的障礙仍有待改善。

項(xiàng)目制資金扶持在透明性、規(guī)范性、適用性、可持續(xù)性方面存在問題

目前從中央到地方，普遍以公益購買和創(chuàng)投方式資助社會組織發(fā)展的做法，在幫助社會組織發(fā)展、形成政社互動關(guān)系方面成效明顯。但項(xiàng)目支持主要基于“部門預(yù)算”，在透明性、體現(xiàn)社會需求方面存在天然缺陷，在購買程序、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效評估方面還缺乏成熟規(guī)范。在持續(xù)性方面，單個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目扶持資金太少，短期服務(wù)購買導(dǎo)致社會組織資源穩(wěn)定性差。項(xiàng)目制目標(biāo)的多變也不利于社會組織保持戰(zhàn)略定力，不利于服務(wù)機(jī)構(gòu)和對象的持久合作，從而提高專業(yè)服務(wù)能力。由于條塊分割和資源分散，部門重視程度不一，統(tǒng)一的公共服務(wù)市場無法形成，社會組織和專業(yè)人才難以形成明確發(fā)展預(yù)期，專業(yè)服務(wù)能力提升慢。當(dāng)資金高度依賴政府時(shí)，社會組織便會受到許多約束，從而在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持生存而喪失獨(dú)立品格（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，項(xiàng)目扶持還存在導(dǎo)致社會組織回到寄生狀態(tài)、過度依賴政府的風(fēng)險(xiǎn)。

社會組織運(yùn)行與參與治理能力不高

以社會企業(yè)為代表的商業(yè)運(yùn)營模式的出現(xiàn)，對社會組織維持公益目的與市場運(yùn)作提供了新的機(jī)制和模式，但對其也帶來了新挑戰(zhàn)。多數(shù)社會組織習(xí)慣行政思維，缺乏社會化、市場化能力，資源動員、協(xié)調(diào)互動、公共服務(wù)能力欠缺。比如，邳州市社會組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的80%來自政府，太倉市社會組織中真正能發(fā)揮作用的只有30%-40%，“僵尸組織”大量存在，社團(tuán)活動依賴主管單位及領(lǐng)導(dǎo)干部兼職現(xiàn)象依然嚴(yán)重。社會組織市場運(yùn)作能力源于公益理念與治理機(jī)制創(chuàng)新。部分社會組織不熟悉或未嚴(yán)格執(zhí)行《會計(jì)法》和《民間非營利組織會計(jì)制度》規(guī)定，仍做企業(yè)或者事業(yè)賬；部分社會組織未按規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會、召開會員大會/理事會和換屆。社會組織信息公開與透明程度遠(yuǎn)未達(dá)到社會預(yù)期，有關(guān)丑聞直接對其公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。專業(yè)專職人才緊缺，也嚴(yán)重影響社會組織規(guī)范運(yùn)營，如太倉社會組織平均專職人員不到兩個(gè)，有專職人員的社會組織不到一半。能力提升慢與部分地方政府期待過高的反差有導(dǎo)致社會組織無用論的風(fēng)險(xiǎn)。

推動社會組織參與社會治理創(chuàng)新的政策建議

正確認(rèn)識發(fā)展社會組織與維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)系

在推進(jìn)社會組織治理簡政放權(quán)的同時(shí)，通過黨建工作保證政治方向是十分必要的，這既是黨聯(lián)系群眾的體現(xiàn)，又是對社會組織的保護(hù)。我國活躍的絕大多數(shù)社會組織是社會創(chuàng)新的重要來源，是公共服務(wù)的重要補(bǔ)充主體，是社會治理的有力幫手，應(yīng)總結(jié)地方探索，積極鼓勵(lì)社會組織參與治理。對社會組織應(yīng)從警惕管控走向有效監(jiān)管條件下的信任、培育與合作。真正實(shí)現(xiàn)依法加強(qiáng)對各類社會組織的監(jiān)管，推動社會組織規(guī)范自律，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

漸進(jìn)推動政社合作伙伴關(guān)系

資源依附和政府控制社會是我國政社關(guān)系的重要特征（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，要進(jìn)一步向社會放權(quán)和加快實(shí)施政社分開，激發(fā)社會組織活力，克服社會組織行政化傾向，遏制“特權(quán)社會組織”再生產(chǎn)，試點(diǎn)有條件事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織，落實(shí)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)人財(cái)物脫鉤，讓購買服務(wù)成為常態(tài)。同時(shí)著眼長遠(yuǎn)，逐步從建立政社補(bǔ)充關(guān)系、協(xié)作關(guān)系走向合作伙伴關(guān)系，形成“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會—強(qiáng)合作—真伙伴”的新型治理格局。

第一步，在公共服務(wù)、社會治理領(lǐng)域，政府主動培育和引入社會組織力量參與，形成對政府社會管理與公共服務(wù)職能的有益補(bǔ)充。第二步，政府逐步將服務(wù)性、專業(yè)性職能授權(quán)或委托給有資質(zhì)的社會組織，普遍公布“政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)清單”“政府向社會組織購買服務(wù)清單”和“承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織清單”，真正落實(shí)適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，由社會組織依法提供和管理，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、契約協(xié)作關(guān)系。第三步，在一些重大公共服務(wù)與社會治理領(lǐng)域主動引導(dǎo)社會組織參與決策創(chuàng)制、管理執(zhí)行與監(jiān)督評估，各級政府與部門與專業(yè)性社會組織建立常態(tài)化的懇談、座談、決策咨詢委員會機(jī)制，在黨代會、人代會、政協(xié)會中增加社會組織的代表比例，鼓勵(lì)工青婦聯(lián)等群團(tuán)組織發(fā)揮樞紐社會組織作用，在社區(qū)層面推廣“三社聯(lián)動”，形成復(fù)合治理的組織架構(gòu)與參與機(jī)制，建立政社合作伙伴關(guān)系。

盡快出臺社會組織基本法

建議盡快完成三類社會組織管理?xiàng)l例的修訂，出臺社會組織基本法規(guī)，明確社會組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、作用、在社會治理中的責(zé)任分工、政府的監(jiān)管責(zé)任和扶持義務(wù)，引導(dǎo)或強(qiáng)制社會組織健全法人治理結(jié)構(gòu)、維護(hù)章程的組織內(nèi)“憲法”地位、規(guī)范包括信息公開、人事聘用、公開募捐等日常運(yùn)作。由此，使社會組織管理制度與當(dāng)前社會組織改革需要及《慈善法》精神相銜接，為各級管理部門登記管理和執(zhí)法監(jiān)察提供有力依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對社會組織行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變。在相關(guān)法律制訂和修訂中，為社會組織參與社會治理留出空間。

盡快建立社會組織工作綜合治理機(jī)制

各級政府設(shè)置社會組織工作委員會，共同決策社會組織管理中的重大問題，推動各部門協(xié)同培育社會組織參與社會治理。像激發(fā)經(jīng)濟(jì)組織活力一樣重視社會組織治理，借鑒經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)上海浦東公益孵化園、威海社會組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園等經(jīng)驗(yàn)，由企業(yè)提供廠房、由政府出資租賃、社會組織免費(fèi)試用、企業(yè)家或基金會提供公益創(chuàng)投資金，為社會組織參與治理和實(shí)現(xiàn)社會創(chuàng)新提供良好配套服務(wù)。

健全財(cái)稅和人才扶持政策

政府按職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移相應(yīng)權(quán)力和資源；設(shè)立社會組織發(fā)展基金，對社會組織培育發(fā)展給予資金支持；加大公共財(cái)政資金購買服務(wù)資金，列出階段性的重點(diǎn)公益服務(wù)項(xiàng)目清單，優(yōu)先向養(yǎng)老、矛盾化解、危機(jī)干預(yù)、法律服務(wù)、托幼養(yǎng)育、扶貧救助、家計(jì)調(diào)查、特殊人群服務(wù)、心理健康、公共文化、鄰里互助等領(lǐng)域傾斜，重點(diǎn)向服務(wù)對象為困難群體的社會工作機(jī)構(gòu)傾斜，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)常態(tài)化。規(guī)范管理，建立各部門購買社會組織服務(wù)統(tǒng)一信息發(fā)布和線上操作平臺，發(fā)布購買流程、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核指引，推行基于社會問題解決程度進(jìn)行付費(fèi)；簡化稅前資格認(rèn)定手續(xù)，統(tǒng)一按照公益性目標(biāo)，落實(shí)區(qū)縣層級社會組織稅費(fèi)減免政策。

組織、人社等部門要將社會組織管理隊(duì)伍建設(shè)納入人才工作規(guī)劃。在現(xiàn)有社會工作人才類別中突出社會組織管理人才，為將社會組織工作人員納入現(xiàn)行有關(guān)職稱資質(zhì)認(rèn)定序列提供渠道和便利。志愿者是社會組織的后備力量。建議對優(yōu)秀志愿者隊(duì)伍給予精神激勵(lì)，在升學(xué)、公務(wù)員招考、信貸等方面給予加分；總結(jié)推廣志愿時(shí)間銀行制度，形成志愿的時(shí)間記錄與服務(wù)激勵(lì)。

加強(qiáng)社會組織能力和生態(tài)鏈建設(shè)

抓住法人治理和章程治理這一關(guān)鍵，強(qiáng)制要求建立社會組織法人治理機(jī)制，將其作為公益購買和創(chuàng)投扶持的重要條件，強(qiáng)化內(nèi)部約束與自律，發(fā)揮社會自治功能。推廣公益創(chuàng)投項(xiàng)目做法，培育社會組織資源動員與服務(wù)承接能力。加大財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)，推行非營利組織會計(jì)制度和小微企業(yè)代賬。突破原有社會團(tuán)體和民非組織非競爭性限制，在同一區(qū)域和領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。全面建成社會組織信用記錄和查詢公開系統(tǒng)，在政府購買服務(wù)中體現(xiàn)效用。加大培育樞紐型、支持型社會組織（含基金會），總結(jié)北京等地由群團(tuán)組織扮演樞紐型社會組織做法，支持草根類、權(quán)益維護(hù)類社會組織發(fā)展，形成相互支持、種類齊全、功能完備的社會組織生態(tài)鏈。

【本文作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員、法學(xué)博士，中國國際發(fā)展知識中心主任助理、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員；本論文系國務(wù)院發(fā)展研究中心（由公共管理與人力資源研究所承擔(dān)）2018年重點(diǎn)課題的子成果】

責(zé)編：趙博藝 / 李 懿