在對(duì)外應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦、對(duì)內(nèi)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖延續(xù)了2017以來(lái)的平穩(wěn)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)增多，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的核心和關(guān)鍵。地方金融組織既是主要的民間投資渠道之一，也是民間投資服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資渠道之一，因此，進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力離不開(kāi)進(jìn)一步激發(fā)地方金融組織的競(jìng)爭(zhēng)力、活力。

現(xiàn)狀：有貢獻(xiàn)，有危害

地方金融組織，目前尚沒(méi)有權(quán)威的定義，也沒(méi)有法律上的劃分，以前通常是指地方政府以“一事一議”的方式，通過(guò)國(guó)務(wù)院或銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)的委托授權(quán)，逐步取得所謂監(jiān)管權(quán)的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等七類金融機(jī)構(gòu)，以及轄內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所，即所謂“7+4”類機(jī)構(gòu)。

在前幾年的經(jīng)濟(jì)上行期，市場(chǎng)繁榮，金融需求旺盛，新型金融業(yè)態(tài)遍地開(kāi)花，地方金融組織發(fā)展迅猛。這些地方金融組織通過(guò)“自下而上”的改革，引導(dǎo)部分民間信貸機(jī)構(gòu)化、陽(yáng)光化、合法化、規(guī)范化；并憑借小額、快捷、業(yè)務(wù)更接地氣等優(yōu)勢(shì)，成為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（兩會(huì)持牌金融機(jī)構(gòu)）的有力補(bǔ)充，提高了金融服務(wù)的覆蓋面和服務(wù)效率，為解決民間投資融資難問(wèn)題做出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)，有力地支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由于正處于新興階段，所屬細(xì)分行業(yè)發(fā)展尚不成熟，地方金融組織普遍存在市場(chǎng)定位模糊、經(jīng)營(yíng)管理混亂、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)上行期，由于融資環(huán)境寬松，借新還舊容易，可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)遇促使企業(yè)加杠桿，因此，地方金融組織的風(fēng)險(xiǎn)較低，存在的問(wèn)題尚未顯現(xiàn)。但近兩年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，企業(yè)危機(jī)顯露，違約增多，地方金融組織潛在的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，地方金融組織的整體發(fā)展受到抑制，不少地方金融組織的生存狀況堪憂。在這種情況下，有的地方金融組織股東要求減資，甚至通過(guò)半停業(yè)、停業(yè)等做法進(jìn)行保殼；有的地方金融組織為了掩蓋風(fēng)險(xiǎn)，或受利益驅(qū)使，出現(xiàn)不規(guī)范甚至違規(guī)、違法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，擾亂金融秩序，導(dǎo)致監(jiān)管持續(xù)施壓和升級(jí)。

問(wèn)題：地方金融組織自身不足，政府的正向引導(dǎo)不夠

地方金融組織自身不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是股東經(jīng)營(yíng)理念有誤。部分股東抱著高息回報(bào)的初衷設(shè)立經(jīng)營(yíng)地方金融組織，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，過(guò)于急功近利，有盈利就分紅，見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)就回撤；并且提出過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)要求。二是專業(yè)人才缺乏，信用環(huán)境缺失。從當(dāng)前地方金融組織運(yùn)行狀況看，經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)中缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人才，現(xiàn)有人員對(duì)項(xiàng)目盡職調(diào)查、投資風(fēng)險(xiǎn)把控、資本運(yùn)作管理等還難以完全勝任；同時(shí)，被投資民營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)制度不健全、信息披露不透明、股份意識(shí)淡薄等問(wèn)題，也一定程度上增加地方金融組織項(xiàng)目調(diào)查、房貸/投資決策難度。三是風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全。部分地方金融組織片面追求收益率，重?cái)U(kuò)張、輕管理，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有建立起必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和控制等方面的體制機(jī)制。

政府的正向引導(dǎo)不足集中體現(xiàn)在地方金融組織的身份定位尷尬與稅賦過(guò)重兩大頂層設(shè)計(jì)“短板”至今仍無(wú)法解決，以及監(jiān)管體系不完善上。一是身份定位尷尬。諸多地方金融組織雖從事金融服務(wù)，卻被定義為一般工商企業(yè)。以小額貸款公司為例，由于金融機(jī)構(gòu)的身份一直未能解決，小額貸款公司的涉訴案由定為“民間借貸糾紛”，無(wú)法適用“金融借貸糾紛”中的規(guī)定，極大降低了對(duì)違約方的處罰力度。二是地方金融組織稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重。地方金融組織，以民間資本管理公司為例，參照普通工商企業(yè)納稅，營(yíng)改增后，稅賦不降反增；股東分紅時(shí)需繳納股東個(gè)人所得稅；參與處置銀行不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)的交易稅費(fèi)也非常高，存在多重稅負(fù)。財(cái)稅〔2017〕48號(hào)文件《關(guān)于小額貸款公司有關(guān)稅收政策的通知》，雖然對(duì)小額貸款公司進(jìn)行稅收優(yōu)惠，但范圍過(guò)窄。地方層面的優(yōu)惠政策又存在政策落實(shí)不到位、或根本不愿落實(shí)等現(xiàn)象。三是監(jiān)管體系不完善。一方面，目前，地方金融局（辦）對(duì)地方金融組織的所謂監(jiān)管權(quán)只是含義更廣泛的管理權(quán)，而并非真正意義上的監(jiān)管權(quán)，不能獨(dú)立地行使監(jiān)管權(quán)力承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。另一方面，對(duì)地方金融組織的監(jiān)管內(nèi)容不全面，地方金融局（辦）在監(jiān)管時(shí)往往只注重注冊(cè)資本審查和股東資格審查等審核工作，對(duì)地方金融組織日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（貸款利率和資金流向等）的監(jiān)管明顯不足，從而導(dǎo)致監(jiān)管的虛擬化、無(wú)序化和效率低下。

破解路徑：政府從“嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管引導(dǎo)”與“服務(wù)發(fā)展”并重

發(fā)展地方金融組織既能激發(fā)民間有效投資活力，又能推動(dòng)形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機(jī)構(gòu)體系，進(jìn)一步拓展金融服務(wù)的廣度、深度、質(zhì)量，與我國(guó)的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的完成更是具有積極作用。因此，發(fā)展地方金融組織不是經(jīng)濟(jì)上行期的一時(shí)應(yīng)“急”之需，而是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的大戰(zhàn)略。

建議在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、風(fēng)險(xiǎn)“原形畢露”時(shí)，應(yīng)完善地方金融組織治理結(jié)構(gòu)，糾偏經(jīng)營(yíng)理念，追求適度利潤(rùn)；重新審視自身的專業(yè)水準(zhǔn)和風(fēng)控能力，引進(jìn)專業(yè)人才，完善風(fēng)控制度，使經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、風(fēng)控能力都走上一個(gè)新臺(tái)階。經(jīng)濟(jì)下行壓力增大期，相對(duì)于地方金融組織自身，政府應(yīng)在破解地方金融組織問(wèn)題中起到更重要的作用。一方面，通過(guò)完善監(jiān)管體系，引導(dǎo)地方金融組織回歸服務(wù)民間投資、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源；另一方面，從完善制度設(shè)計(jì)和相關(guān)配套政策方面，解決其身份定位尷尬與稅賦過(guò)重兩大“短板”，營(yíng)造地方金融組織服務(wù)民間投資、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利環(huán)境。對(duì)此，具體路徑有以下五條：

一是中央政府明確地方金融組織的機(jī)構(gòu)定位。建議央行和銀保監(jiān)會(huì)明確地方金融組織參照金融機(jī)構(gòu)管理。以小貸公司為例，建議央行和銀保監(jiān)會(huì)從小貸公司支農(nóng)、支小定位出發(fā)，將小貸公司參照農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)管理，以扶持小貸行業(yè)健康有序發(fā)展。

二是中央政府和地方政府形成減稅合力。中央政府層面，建議在央行和銀保監(jiān)會(huì)明確地方金融組織參照金融機(jī)構(gòu)管理的同時(shí)，擴(kuò)大現(xiàn)有稅收優(yōu)惠范圍，允許地方金融組織參照金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。地方政府層面，不斷完善稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)仁侄?；落?shí)地方金融組織成立時(shí)許諾的財(cái)稅優(yōu)惠政策，減輕地方金融組織的稅賦壓力。

三是中央政府和地方政府共筑完善的地方金融監(jiān)管體系。在中央政府層面，由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)盡快統(tǒng)籌推進(jìn)金融法律及行政法規(guī)的立改廢釋工作，完善中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)分工，明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和授權(quán)。在地方政府層面，由地方政府加快推進(jìn)地方金融監(jiān)管立法，建立制度性的監(jiān)管框架。在地方金融監(jiān)管立法中，要分類建立地方金融組織的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；在對(duì)民間投資放開(kāi)準(zhǔn)入的同時(shí)，也要配之以相關(guān)的退出法律規(guī)定，并穩(wěn)步推進(jìn)差別化的監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)地方金融組織的優(yōu)勝劣汰；在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方金融組織金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，進(jìn)一步對(duì)地方金融組織服務(wù)民間投資、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極性進(jìn)行正向激勵(lì)。此外，金融風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)蔓延，呈現(xiàn)高隱蔽、跨地域和擴(kuò)散快等特點(diǎn)。地方金融監(jiān)管局應(yīng)結(jié)合金融科技手段，注重早期預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等監(jiān)管科技識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)隱患并及時(shí)采取措施。

四是完善地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方金融組織在創(chuàng)新發(fā)展業(yè)務(wù)時(shí)，需要獲得金融基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是小貸公司最為密切的合作伙伴，建議央行和銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為小貸公司提供信貸管理、結(jié)算、征信查詢等金融基礎(chǔ)配套服務(wù)。

五是建立健全干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)下行壓力增大期，政府將在破解地方金融組織問(wèn)題中起到重要的作用。若不分情況、不分性質(zhì)對(duì)在破解地方金融組織問(wèn)題中出現(xiàn)失誤的干部搞“一刀切”，則會(huì)打擊干部干事積極性，甚至導(dǎo)致干部不敢當(dāng)、不作為。為此，建議把握好執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的政策界限，健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)干部大膽探索、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)。

【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院教授、博士生導(dǎo)師】

責(zé)編：賀勝蘭 / 李 懿