2018年11月，中共中央國務院出臺了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》。意見指出，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進。同時，意見進一步明確了以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

大都市群是我國提升產(chǎn)業(yè)鏈水平、利用技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模效應形成新的競爭優(yōu)勢的主要空間載體，是推動我國區(qū)域一體化發(fā)展的中堅力量

這是由大都市群的主要特征所決定的。在我國，基于地理連接的跨行政主體進行區(qū)域合作①的城市集群或空間載體主要有兩種，一種是空間范圍相對較小的都市圈、都市區(qū)，類似杭州都市圈、南京都市圈等。這些都市圈一般是以一定規(guī)模的中心城市為圓心，以大致一小時的通勤時間為半徑構(gòu)成的具有緊密聯(lián)系的空間。隨著交通運輸方式的發(fā)展，這類都市圈的空間范圍會逐漸擴大。另一種是大都市群，或稱之為大都市圈、大都市帶，如京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等，在這一類空間載體中，存在多個內(nèi)部功能完備的中心城市（內(nèi)部均衡），且中心城市之間具有產(chǎn)業(yè)功能互補的外部聯(lián)系（外部互補）。這些中心城市與其輻射范圍內(nèi)的周邊城市構(gòu)成了一個多中心、多層次、多網(wǎng)絡的大中小城市集聚的城市體系。密集的交通網(wǎng)絡、便捷的社會信息網(wǎng)絡、不同規(guī)模的城市體系是大都市群的物理基礎，基于此演化出的以多元化產(chǎn)業(yè)集群為載體的產(chǎn)業(yè)分工體系是大都市群的本質(zhì)內(nèi)涵。

在經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化不斷深入的背景下，經(jīng)濟活動組織方式發(fā)生了質(zhì)的變化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)逐步向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向發(fā)展，單一城市功能所提供的空間平臺無法承載那些具有全球寡占性、高進入門檻、高復雜度體系的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如以航天工程和國防安全為代表的高科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代生物工程等，都需要以更廣域的大都市群作為支撐平臺和空間載體。大都市群既是以多樣化產(chǎn)業(yè)集群為支撐、疏密有序、多產(chǎn)業(yè)鏈共生共聚的空間平臺和空間組織架構(gòu)，也是具有全球競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、世界大國實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的主要支撐空間和引領(lǐng)區(qū)域。

因而，通過一系列制度安排和制度創(chuàng)新，推動大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是實現(xiàn)大都市群產(chǎn)業(yè)（鏈）—空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、提升國家競爭力的必然舉措。

大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)—空間的協(xié)同治理，是實現(xiàn)廣域空間下以大都市群為支撐平臺的產(chǎn)業(yè)空間分工體系與產(chǎn)業(yè)鏈整合的治理

從市場微觀主體的角度出發(fā)，當前企業(yè)的競爭形式由李嘉圖競爭、整合競爭過渡到產(chǎn)業(yè)鏈競爭。產(chǎn)業(yè)鏈競爭是競爭形式演變的高級形式，通過選擇適宜的產(chǎn)業(yè)鏈分工的組織模式（即產(chǎn)業(yè)鏈治理），以降低交易費用且不斷擴大市場規(guī)模，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈上各個企業(yè)以持續(xù)尋找和占領(lǐng)新利潤增長點為目標，形成產(chǎn)業(yè)鏈的整體競爭力。

產(chǎn)業(yè)鏈治理，有助于一國或地區(qū)提高和保持競爭力、積極應對環(huán)境不確定性，特別是布局一些具有高價值、高控制力、高戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈治理理論從交易節(jié)約的角度，關(guān)注企業(yè)和行業(yè)組織模式，相應提出了產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合投資、產(chǎn)業(yè)鏈多邊合作、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟等產(chǎn)業(yè)鏈治理機制。但是，從產(chǎn)業(yè)鏈治理的地區(qū)或國家戰(zhàn)略目標講，產(chǎn)業(yè)鏈治理必然離不開其在空間上的組織方式，疏密合理、分布有序、功能各異、稟賦互補的大中小城市體系是現(xiàn)代復雜的產(chǎn)業(yè)鏈群融合的主要空間載體。

從宏觀層面講，大都市群是二十一世紀國際競爭的基本單位，大都市群的治理水平?jīng)Q定了其是否能夠連接起不同層次、不同功能、不同稟賦的城市以形成高效的分工、合作、競爭格局，這將進一步?jīng)Q定其在國際分工中的地位和控制能力。

因而，在全球化背景下，產(chǎn)業(yè)鏈治理和大都市群治理是深度交融的。產(chǎn)業(yè)與城市（空間）的聯(lián)動以及由此而來的協(xié)同治理是城市和大都市群發(fā)展繞不開的話題。大都市群“產(chǎn)業(yè)（鏈）—空間”協(xié)同治理，是基于“產(chǎn)業(yè)—空間”耦合的內(nèi)在機理，對產(chǎn)業(yè)鏈上各主體間經(jīng)濟活動所嵌入的組織結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，以及對大都市群內(nèi)層次不同、稟賦各異的城市所承載的產(chǎn)業(yè)功能，進行持續(xù)調(diào)適和變遷的一個動態(tài)過程，以降低交易費用、提高資源配置效率、實現(xiàn)價值創(chuàng)造為目的。

以創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制和提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)—空間耦合質(zhì)量為重點，加快我國大都市群協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型

在我國，長三角大都市群的一體化協(xié)同治理架構(gòu)是比較成熟的標桿模式。目前，長三角已經(jīng)形成了以完善市場主導的資源要素配置機制，構(gòu)建了區(qū)域統(tǒng)一市場、降低要素和產(chǎn)品空間移動的廣義運輸成本，以及實現(xiàn)了區(qū)域和城市間互聯(lián)互通、共治共享為目標的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的主體思路和行動計劃。同時，也形成了比較成熟的協(xié)同治理框架，即一個包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層在內(nèi)的三層運作協(xié)調(diào)機制，以及在各自層級下進行的四級會議制度，在長三角大都市群協(xié)調(diào)發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用。但是，長三角大都市群現(xiàn)有的協(xié)同治理模式依舊存在比較突出的問題，也是我國大都市群目前治理模式面臨的共同問題。

一是區(qū)域與大都市群協(xié)調(diào)機制的行政色彩相對濃厚。政府仍是長三角大都市群一體化發(fā)展的制度供給方，區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展很大程度上取決于大都市群各省市行政領(lǐng)導對區(qū)域合作和一體化理念的偏好程度。在當前中國的行政體制和政府考核機制下，尋求在有限要素的流動狀態(tài)下，最大化地實現(xiàn)本地區(qū)的稀缺要素集聚，而盡可能地阻礙本地高能要素的流出是各個層級的地方政府追求本地域發(fā)展政績最大化的本能選擇。除了在彼此可能獲得“共贏”的領(lǐng)域，如向中央政府要求更多的有利于長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策和項目比較積極，在涉及不同行政區(qū)域的利益再分配的時候，各地政府在一體化發(fā)展方面依舊會面和心不合，或者為爭項目形成過度競爭、或者在推動區(qū)域一體化基礎設施建設方面對本地獲益不大的項目上采取消極態(tài)度，或者對一體化進程議而不決，或行動遲緩。

二是區(qū)域與大都市群協(xié)調(diào)機制的運作效率有待提高。主要表現(xiàn)在大都市群缺乏產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同治理的關(guān)鍵元素——由企業(yè)和行業(yè)組織以及各類社會組織等力量形成的網(wǎng)絡，以及它們對大都市群協(xié)同治理過程的積極介入。由此導致產(chǎn)業(yè)空間分布優(yōu)化與區(qū)域和城市價值間難以耦合，使得不同行政區(qū)域之間依然存在市場壁壘，阻礙要素資源跨區(qū)域流動，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市化的健康發(fā)展以及區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的有效實施。

三是區(qū)域或大都市群在形成有全球競爭力和掌控力的有層次、有梯度且鏈環(huán)完整的重要產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡方面的戰(zhàn)略行動相對落后。長三角地區(qū)有較為齊全的產(chǎn)業(yè)門類，有較為豐富的創(chuàng)新資源，但在如何加強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、大型企業(yè)與中小企業(yè)、創(chuàng)新空間之間的跨行政區(qū)域聯(lián)系，從中國視角、全球視野，整合出具有跨越區(qū)域行政邊界、具有全球競爭力和全球價值鏈掌控力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升長三角整體競爭力進而帶動區(qū)域發(fā)展方面仍具備大有可作為的空間。

以產(chǎn)業(yè)（鏈）—城市協(xié)同治理為核心，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織等不同主體的治理能力，形成多元、互嵌、高效的大都市群一體化發(fā)展的治理模式

首先，在國家層面，制定在廣域空間布局下的具有全球引領(lǐng)性、控制力和競爭力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。如，圍繞國家的大飛機發(fā)展戰(zhàn)略、新能源汽車發(fā)展規(guī)劃、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略等，形成與先進技術(shù)相關(guān)的若干世界一流企業(yè)和若干隱形冠軍企業(yè)引領(lǐng)、行業(yè)組織和科研院所等機構(gòu)廣泛參與的圍繞共同目標價值共生形成的組織高度網(wǎng)絡化、能夠引領(lǐng)全球技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革、具有強大包容性和根植性的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡、空間網(wǎng)絡、制度網(wǎng)絡。

第二，構(gòu)建大都市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)空間與創(chuàng)新平臺之間的協(xié)同治理網(wǎng)絡，包括各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（工業(yè)園區(qū)、科技開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、新城新區(qū)等）和各類城市功能區(qū)（如城市CBD、金融中心、空港和其他交通樞紐經(jīng)濟區(qū)）以及創(chuàng)新功能區(qū)之間的合作網(wǎng)絡和協(xié)同治理體系。改變它們之間互不關(guān)聯(lián)、過度爭奪資源、單純追求有限行政區(qū)經(jīng)濟增長的狀況，強化各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城新區(qū)之間的連接、聯(lián)動、開放、協(xié)調(diào)、共享的發(fā)展功能，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和空間創(chuàng)新緊密結(jié)合起來。

第三，強化市場和政府在一體化發(fā)展方面的互聯(lián)互通，創(chuàng)新區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的微觀機制。如開展政府首腦或相關(guān)部門和企業(yè)家之間的座談會，或常設聯(lián)絡體制等溝通協(xié)調(diào)制度；搭建政府首腦和專家學者之間的聯(lián)絡機制，加強咨詢機構(gòu)和智庫研究在服務區(qū)域一體化發(fā)展方面的作用；發(fā)揮跨行政區(qū)域的企業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會商會等產(chǎn)業(yè)或行業(yè)協(xié)調(diào)組織，加強行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的橫向協(xié)調(diào)和相互學習；在基礎設施方面，設立在不同城市間和各個城市內(nèi)實現(xiàn)一體化運作的綜合交通機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理大都市群的城際軌道、地鐵、公共交通以及主要交通節(jié)點上的公共基礎設施和商業(yè)平臺，實現(xiàn)交通基礎設施的無縫對接，將城市群的交通真正打造為同城交通，以進一步降低運輸成本，提高運輸效率。

第四，推動產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)行業(yè)的龍頭企業(yè)在大都市群空間開展產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，培育出世界級的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）綜合體。如歐洲空中客車飛機制造公司，就是以歐洲西北大都市區(qū)為依托，將大飛機各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)和垂直產(chǎn)業(yè)鏈，散布于整個歐洲西北的各大城市，利用都市圈之間的快速城市交通網(wǎng)絡和便捷信息溝通網(wǎng)絡，把整個大飛機的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系完整地構(gòu)建出來。

【本文作者分別為浙江大學區(qū)域與城市發(fā)展研究中心教授，浙江省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所助理研究員，杭州電子科技大學教師、浙江大學公共管理學院博士后研究員；本文感謝國家社科基金重大項目“我國城市群連綿帶的層級體系及協(xié)同發(fā)展研究”（項目批準號：17ZDA070）和教育部人文社科青年項目：“基于企業(yè)異質(zhì)性的新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項目批準號：15YJC790030）的資助】

責編：趙博藝 / 楊 陽