【摘要】宋代是我國荒政思想漸趨成熟、荒政制度不斷體系化與系統(tǒng)化的時期，不過，制度規(guī)定的細致、嚴密，并不等同于救荒的實際效果。實際救荒中，現(xiàn)行制度設(shè)計中或隱或顯的沖突，救荒制度背后所涵養(yǎng)的文化理想與社會現(xiàn)實問題之間的張力，在相當程度上左右著地方官員救荒中的行政選擇與施行效果。朝廷對地方官員救荒的獎懲，保證了救荒制度的執(zhí)行力度。

【關(guān)鍵詞】宋代  救荒  地方官員    【中圖分類號】K244    【文獻標識碼】A

宋代是我國歷史上災(zāi)荒頻發(fā)的時期，也是荒政思想漸趨成熟、荒政制度不斷體系化與系統(tǒng)化的時期。地方官員作為救荒的直接負責人與救荒制度的執(zhí)行人，他們對制度的理解與實際的行政才能在救荒事務(wù)中起著舉足輕重的作用。

宋代救荒中地方官員所當行之事

宋代董煟撰寫的《救荒活民書》被譽為中國歷史上第一部救荒專著，此書曾由董煟本人進呈皇帝，元代、清代，朝廷均曾下令將此書頒行州縣，后世荒政著作的撰寫者更將此書奉為圭臬。

在這部備受后人推崇的著作中，董煟將救荒之政的責任人定為：人主、宰執(zhí)、監(jiān)司、太守、縣令，前兩者指向中央決策系統(tǒng)，后三者為地方行政系統(tǒng)，董煟強調(diào)這兩個系統(tǒng)的責任人應(yīng)各司其職、互為補充，“監(jiān)司守令所當行，人主宰執(zhí)之所不必行；人主宰執(zhí)之所行，又非監(jiān)司太守縣令之所宜行”。與此同時，他為不同的救荒責任者分列具體職事，其中，就地方官員而論，董煟條列監(jiān)司所當行之事10條、州官當行之事16條、縣官當行之事22條。

董煟曾任地方官，又有參與救荒的實戰(zhàn)經(jīng)驗，他的救荒專著不只是對前人與當時救荒事例、救荒之策與救荒思想的總結(jié)與歸納，還包含著他個人親歷救荒后的思考與見解。由此視角去看，董煟所列舉的監(jiān)司與州縣官救荒當行之事，既含有對歷史與當下制度的觀察，亦含有他個人的理想設(shè)定，并不完全等同于宋代地方官員救荒時的實際職責，很明顯，這些當行之事究竟是制度還是規(guī)則？是程序還是規(guī)范？是過程抑或是形式？他并沒有明確區(qū)分。某種程度上，他所條列的救荒當行之事，與其說是地方官員的救荒職責，不如說更類似于救荒的行政手冊，用以指導地方官員在面對救荒時，可采用的措施、具體部署與步驟。

不過，由理論所支配的救荒行政知識與指導方案，在面對實際問題時，是否能真正起到指導地方官員的作用？那些偏離了政府要求的救荒規(guī)定與程序之外的地方官員，究竟是認識上所造成的行政失序還是根源于其他的原因？宋人對地方官員救荒的議論、朝廷對救荒官員的獎懲，為這些問題提供了一些可能的答案。

宋代救荒制度不斷成熟，但地方官員仍面臨著復(fù)雜的救災(zāi)形勢

宋代救荒制度的成熟與完善，早已被歷史學家細致描摹過。宋代的災(zāi)荒分層管理體系以及訴災(zāi)、抄劄、檢放等一系列程序漸趨成熟；常平、義倉、勸分、禁遏糴、不抑價等救荒之法被寫入荒政著作中，得到廣泛提倡；賑濟、賑糶、賑貸等救助方式中對象明確、范疇清晰；作為備荒的倉儲更是種類繁多，功能完善。但是，制度規(guī)定的細致化、嚴密化，并不等同于救荒的實際效果。事實上，在是否接受訴災(zāi)、如何措置有方等問題上，地方官員所面臨的問題十分復(fù)雜。比如，被宋代士大夫所詬病過的災(zāi)荒時地方官員“不訴災(zāi)”或“不早具奏”等行政不作為或行動遲滯等問題，很大一部分原因來自于現(xiàn)行制度設(shè)計中或隱或顯的沖突；被歷史學家所稱贊的宋代救荒制度，雖在文本上趨于完善與系統(tǒng)，但在實際措置與執(zhí)行時，需仰賴地方官員個人的行政能力與道德品行；救荒制度背后所涵養(yǎng)的文化理想與社會現(xiàn)實問題之間的張力，均在相當程度上左右著地方官員救荒過程中的行政選擇與施行效果。

宋代建國伊始，“兵戈災(zāi)沴”“賑恤困窮，不致流移”一直是州縣官的考核內(nèi)容之一；監(jiān)司的考較事件中，年度內(nèi)有無災(zāi)傷，曾如何經(jīng)畫賑恤安存，或者失于賑恤、致有逃亡等規(guī)定亦是十分詳細。不過，對于一個地方官員而言，救荒固然重要，其他職責更不容忽視，尤其是在任時的戶口和賦稅額。當?shù)胤缴嫌腥藨羟皝碓V災(zāi)，而救荒減災(zāi)又以減少財賦稅額作為代價時，以完成課額作為首要任務(wù)的州縣官員與監(jiān)司，兩相權(quán)衡之后，往往不受理或為難民戶訴災(zāi)。例如，大中祥符九年（1016），博州蝗災(zāi)加旱災(zāi)，人戶訴災(zāi)，州縣抑輸常賦，但監(jiān)司卻拒絕受理訴災(zāi)狀。需要指出的是，諱言災(zāi)傷、不令申訴災(zāi)傷并非是某個官員的個體行為，而是地方官員群體之間的一種“潛規(guī)則”：遇有災(zāi)傷時各級地方官員往往互相觀望，監(jiān)司更是授意州縣長官不得接受訴狀。蘇軾曾提到過一件事：元祐五年（1090），秀州嘉興縣因不受訴災(zāi)傷詞狀，致踏死40余人，事實上，不接受訴災(zāi)狀“所在官吏皆同此意”“此一處以踏死人多，獨彰露耳”。再如，建中靖國元年（1101），江、淮、兩浙、福建等路有旱災(zāi)，監(jiān)司、郡守或不以聞，或雖聞而不敢盡以實告，而州縣官員承望轉(zhuǎn)運司的意旨，不肯依法受接人戶訴狀。至于那些接受了訴災(zāi)詞狀，但受訴之后，不即差官，或不親至地頭，或檢放時虛報數(shù)字，或改易原來訴狀等弊端，是宋代救荒時的常見現(xiàn)象。這種現(xiàn)象可能有多種解釋，但無疑，制度設(shè)計中的沖突是其中不可忽視的層面。

宋代荒政措施的落實依賴于有行政執(zhí)行力與德行的地方官員

宋代荒政中的許多措施，就文本而言，體系完備，但細讀文本，不難發(fā)現(xiàn)，真正要將文本落實于救災(zāi)之中需要仰賴理想的官員。簡單而言，制度的實際執(zhí)行者需要有果敢的行政執(zhí)行能力、精明的判識以預(yù)估荒災(zāi)并采用切實可行的救治措施，同時，又能望重一方，團結(jié)并組織盡可能多的救荒人員。正是考慮到救荒時對官吏行政能力的要求，當災(zāi)荒發(fā)生時，朝廷會以詔令的形式督促地方上臨時調(diào)動人員，若州縣內(nèi)有不任職者，或老謬不能究心職事者，要求監(jiān)司選擇他官另代，或以清強能吏前去對易，并開具已對易官的職位、姓名等信息。

除了行政能力的要求之外，救荒成效更依賴于官員個人德行。以宋代救荒時使用的“勸分”為例。所謂勸分，即官府出面勸誘有力之家，出辦賑糶、賑貸等事務(wù)，朝廷則以爵位官職、優(yōu)惠價格、免役等條件為號召。宋人的文集中提供了許多官員勸分成功的實例，他們或發(fā)布榜文、或以勸諭賑濟詩文等形式通告地方，一些史料中記錄了官員面對富戶時的勸誘言詞。而這些文章與言論一般均以義相勸、以情動人，鮮少涉及利益與爵位。勸分遵循民間自愿的原則，為了促使勸分的成功概率，一些官員以身作則，以激勵富人。比如，河陽知州向經(jīng)在地方遇災(zāi)時，“先以己圭田所入租賑救之，已而富人皆爭效慕出粟”；仁宗時，梓州路轉(zhuǎn)運使扈稱“出祿米賑民，故富家大族皆愿以米輸入官，而全活者數(shù)萬人”。兩則事例被書寫進入《救荒活民書》中，成為救荒成功的范例曉示后人。由于個人能力的不一，同一制度在同一區(qū)域由不同的人執(zhí)行，效果不一。乾道七年（1171），朝廷令兩浙路實行賑糶，平江府常熟縣令趙善括成功地勸誘上戶出米，數(shù)量幾倍于其他縣邑，而昆山縣令聞人大雅，將此事委之吏輩，致使寅緣為奸。勸分中官員的號召力度、地方富戶的響應(yīng)等多種因素影響著勸分的效果。后來，本屬自愿的勸分在具體執(zhí)行過程中慢慢演化成了強調(diào)性的科勒攤派，宋人稱為“抑配”。

宋代救荒制度背后的理據(jù)是什么？這是一個十分有意味的話題。比如，禁遏糴、不抑價是宋人常常采用的救荒方法，這兩種方法，簡單而言，即在救荒時節(jié)，不禁止他處的人購運糧食，不限制糧食價格?，F(xiàn)代研究者將此兩者解讀為充分利用市場這只看不見的手來調(diào)控社會資源的有效配置。宋人在制定這一制度時，是否以現(xiàn)代經(jīng)濟學的原理作為理論依據(jù)，暫且不論。但這些制度背后是有一個預(yù)設(shè)的文化理想的。比如，為什么禁遏糴？在董?？磥?，天下一家，饑荒無分地域，但各地豐歉不同，鄰境告糴，義所當恤。為什么要行勸分？黃震認為，“勸富室以惠小民，損有余而補不足，天道也，國法也。富者種德、貧者感恩，鄉(xiāng)井盛事也”。這些提法雖以“義所當恤”“天道國法”等相當標語性的口氣說出，但其核心的認識在于“天下一家”的文化理想。既然是一家人，就如孔子所說“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”。均與安是其中重要的社會價值取向。因此，災(zāi)荒時，不同地區(qū)之間的有無相濟,貧戶富室之間的有無相補，是宋人認為的“真救援之良法”。若一路饑荒，而鄰郡為之閉糴，坐視百姓流離，董煟詰問官員說，這樣的選擇豈是“圣朝所以子育兆民之意者”？對于那些饑民而言，手中持錢但卻無告糴之所，“其不肯甘心就死者必起而為亂”，“此莫大之患”。

但天下一家的文化理想放置于救荒的實際場域之中，對地方官員提出了很大的挑戰(zhàn)。災(zāi)荒發(fā)生時，不少地方，尤其是未受災(zāi)地區(qū)的地方官因為考慮到糧食出境過多會造成本地糧荒，引起地方的恐慌與動亂，因此，“莫肯通融異縣, 貯儲不恤鄰邑”的情況時有發(fā)生。究竟是以一地的地方官為職守、保一方土地的安穩(wěn)，即所謂“州郡之間，官司各專其民”？還是以天下為理想、以活民惠養(yǎng)為己任，保鄰境而失卻了本鄉(xiāng)本地的穩(wěn)定？陷于理想與現(xiàn)實困局之中的地方官員，如何才能做出正確的選擇，顯然并不輕松。

宋代對地方官員救荒的獎懲及其普適原則

如上文所言，救荒一向被列入地方官員的政事考核范疇之內(nèi)，但為了表彰與督察救荒中的官員，朝廷還以詔令對地方官員進行獎勵。天禧元年（1017），臨江軍新淦知縣張崇浚，因能親率縣民“減價糶粟濟饑乏”，朝廷予以詔獎。乾道八年（1172），朝廷以轉(zhuǎn)官或減磨勘年限等方式獎勵了江西、湖南兩地于救荒中“賑濟有勞”的30名官員。淳熙三年（1176），江東安撫使劉珙因在救荒中賑濟有方，地方上“米價不至翔踴，居民并無流移”，朝廷降詔獎諭。紹興七年（1137），四川潼川府知州景興宗、廣安軍知州李瞻、果州知州王隙、前吏部郎官馮楫、漢州守臣王梅等人“因活饑民甚眾”，各轉(zhuǎn)一官。

有宋一代，地方官員因救荒不力受到懲罰的詔令也更相迭出。淳化元年（990），登州饑荒，地方官吏因不能及早具奏，劾罪以聞。元祐三年（1088）原京東路轉(zhuǎn)運判官井亮采因在位時措置不當，致使京東路民饑，“無以賑給”，因而降官。政和八年（1118），淮南路水災(zāi)，地方官員措置不力，朝廷勒令知州、縣令、常平官等停官，監(jiān)司降兩官。宣和元年（1119），京西路饑荒，因監(jiān)司、州郡不申奏，不放租稅，或放稅不盡，致使災(zāi)情蔓延，均州、房州更有盜賊聚集，朝廷后將常平官停官，相關(guān)各州的知州、縣令、通判等降官。紹興二十九年（1159），福建路水災(zāi)，提點刑獄樊光遠因不親括責闕食人戶賑濟，故而降官。這些針對某個地域或某個個體的獎勵和懲罰詔令，數(shù)量眾多，當然，即便將這些詔令悉數(shù)匯集，也開具不出一份完整詳細的宋代地方官員救荒獎懲規(guī)定，但卻可以據(jù)這些詔令總結(jié)出朝廷獎懲的一般性原則。

在措置救荒時，“實惠及民，毋徒為文具”是朝廷對地方官員一貫的要求，為了強調(diào)何謂“實惠及民”的救荒措施，有些詔令單獨列出具體參考條目，例如，措置不當，“致有盜賊竊發(fā)”，“不用心賑濟，致戶口多有流移”，如此，州官縣令“取旨責罰”，相反，奉行如法，“能使一方之民不至失所”，則特與推賞。上引獎懲事例中，一般均列舉出地方官員獲得獎懲的具體因由，例如獎勵那些能使一方米價穩(wěn)定、人戶不致逃移的官員，處罰那些不及時奏報造成災(zāi)民增多、盜賊聚集、救荒困難的。由此幾點來判斷，強調(diào)救荒實效應(yīng)該是地方官員救荒獎懲中的一般原則。

正是基于以救荒實效作為獎懲的普適原則，一些地方官員在救荒時事急從權(quán)，違背了行政程序與制度要求，但若最后產(chǎn)生好的救荒效果，即便遭人彈劾，亦可免于懲罰。英宗時，范鎮(zhèn)出知陳州，時值地方饑荒，范鎮(zhèn)上任不過三日，即令發(fā)庫廩三萬貫石以貸，由于此事未及時上奏，監(jiān)司責其罪，范鎮(zhèn)上書自劾，朝廷不予追究，第二年，陳州豐收，所貸錢糧悉數(shù)收回。神宗時期，慶州知州范純?nèi)室姰數(shù)仞嚮模米园l(fā)常平封樁粟麥賑恤災(zāi)民，有人認為范純?nèi)史A貸過多，不合規(guī)范，朝廷遣使按視，百姓聽聞此事，在朝廷使臣查辦前，償還貸糧。此事后成為范純?nèi)试诘胤饺喂俚闹匾?，風評一時。因為強調(diào)救荒實效，朝廷亦允許救荒時州縣官員能“別有良法”，對已有的救荒措施，能隨宜改更，以適應(yīng)具體的環(huán)境與災(zāi)情。一些創(chuàng)新措施，若收到良好的救荒效果，能獲獎勵，相應(yīng)地，如有違法，亦需承擔責任。熙寧七年（1074），前司農(nóng)寺丞劉載因在賑濟災(zāi)傷時，擅立關(guān)子式，牒諸州軍付饑民，于積蓄之家假貸，此事屬違法，劉載因而坐罪。

總之，兩宋時期，朝廷通過獎懲手段對地方官員的救荒實行著監(jiān)督作用，強調(diào)救荒實效，對完善救荒制度起著至關(guān)重要的作用，同時，亦在相當程度上避免制度流于文本。

（作者為浙江大學歷史系教授、博導）

【參考文獻】

①李華瑞：《宋代救荒史稿》，天津：天津古籍出版社，2014年。

②[宋]李燾：《續(xù)資治通鑒長編》，北京：中華書局，2004年。

③[清]徐松：《宋會要輯稿》，上海：上海古籍出版社，2014年。

責編/張蕾    美編/王夢雅

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