北大憲法行政法中心名譽(yù)主任姜明安發(fā)表演講

作者：姜明安 北大憲法行政法中心名譽(yù)主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)和廉政法制研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

關(guān)于民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針，從2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》、2017年中央《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境 弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神 更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》到2018年習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上提出“民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家是我們自己人”，即已經(jīng)完全確定，并且非常明確?，F(xiàn)在的問題是如何實(shí)施，如何實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，實(shí)施、實(shí)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)大政方針的關(guān)鍵在于法律細(xì)節(jié)。如果不解決法律和政策實(shí)施過程中各種各樣的細(xì)節(jié)問題，特別是相應(yīng)領(lǐng)域、相應(yīng)事項(xiàng)的具體法律、政策規(guī)定不甚明確，存在較大執(zhí)法和司法裁量空間時(shí)的法律、政策適用的細(xì)節(jié)問題，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門各省市的會(huì)議上和文件中而不可能在實(shí)踐中落實(shí)。涉及民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的法律細(xì)節(jié)問題是大量的，下面我僅舉五例：

一、關(guān)于國(guó)家賠償是否需要異地協(xié)助問題

根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是侵權(quán)機(jī)關(guān)。這在一般情況下沒有問題，但是，如果侵權(quán)行為與侵權(quán)結(jié)果不在一地，受害人的救濟(jì)就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的困難。

二、關(guān)于行政訴訟期間是否停止被訴行政行為的執(zhí)行問題

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執(zhí)行。這一規(guī)定對(duì)于保障行政效率和維護(hù)公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導(dǎo)致對(duì)相應(yīng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的重大損害，甚至是不可彌補(bǔ)的損害。

例如，某企業(yè)被行政機(jī)關(guān)罰款一千萬元，其不服提起行政訴訟，即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執(zhí)行，該企業(yè)在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無錢繳納，行政機(jī)關(guān)還要每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。這樣一來，官司如果打上一年半載，即使最后企業(yè)官司勝訴，這個(gè)企業(yè)可能不想破產(chǎn)也得破產(chǎn)了。

三、關(guān)于行政機(jī)關(guān)可否單方解除與民營(yíng)企業(yè)簽訂的行政協(xié)議

根據(jù)行政法的一般理論，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議。但是，何為“公共利益”，行政機(jī)關(guān)有自行解釋的廣泛空間。有些行政機(jī)關(guān)往往利用這種“公共利益”解釋權(quán)，任性恣意單方解除與其關(guān)系不好或外地企業(yè)的行政協(xié)議，另與本地或關(guān)系戶企業(yè)簽約，嚴(yán)重侵犯相應(yīng)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益。

四、關(guān)于查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施實(shí)施與解除的條件如何認(rèn)定

《刑事訴訟法》《行政強(qiáng)制法》《監(jiān)察法》均規(guī)定了查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施。執(zhí)法者對(duì)這些措施的實(shí)施與解除有很大的裁量權(quán)。如《刑事強(qiáng)制法》規(guī)定，在偵查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人在有罪或者無罪的各種財(cái)物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押；根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款等；對(duì)查封、扣押的財(cái)物和凍結(jié)的存款、匯款等，經(jīng)查明確實(shí)與案件無關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)解除查封、扣押、凍結(jié)，予以退還?！缎姓?qiáng)制法》和《監(jiān)察法》亦有類似的規(guī)定。在這些規(guī)定中，如何確定“可用以證明”，如何認(rèn)定偵查、辦案的“需要”，如何認(rèn)定案情“查明”和在什么時(shí)候“查明”，執(zhí)法者均有相當(dāng)大的裁量判斷余地。如果執(zhí)法者濫用這種裁量判斷權(quán)，被查封、扣押財(cái)物或凍結(jié)存款企業(yè)的生存活路就可能斷絕。

五、民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益被行政事實(shí)行為侵犯如何獲得救濟(jì)

根據(jù)行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有明確意思表示的行政行為申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，請(qǐng)求法律救濟(jì)。單純的事實(shí)行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因?yàn)槿绱?，一些行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避法律監(jiān)督和逃避法律責(zé)任，其實(shí)施行政侵權(quán)行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應(yīng)企業(yè)的建筑物，扣押相應(yīng)企業(yè)的設(shè)備財(cái)產(chǎn)，其不作任何書面決定就悄悄干了。

被侵權(quán)者對(duì)此提起訴訟，行政機(jī)關(guān)就予以否認(rèn)，提出這些事不是他們干的。在這種情況下法院往往也以原告沒有提供明確的行政決定為由而對(duì)案件不予受理。對(duì)于這種情況，如何對(duì)被侵權(quán)企業(yè)和企業(yè)家提供救濟(jì)就是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問題。

民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)涉及大量這樣的細(xì)節(jié)問題。不解決這些細(xì)節(jié)問題，中央保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的大政方針就難以真正落地落實(shí)。