【京津冀協(xié)同發(fā)展系列訪談①·智庫答問】
本期嘉賓
北京大學首都發(fā)展研究院院長李國平
南開大學經(jīng)濟研究所所長劉剛
河北經(jīng)貿大學經(jīng)濟研究所所長田學斌
1.破解“大城市病”的必由之路
光明智庫:怎樣看待過去北京患上了相當程度“大城市病”的歷史背景和成因?為什么說疏解非首都功能是解決“大城市病”的根本途徑?
李國平:“大城市病”一般是指一個城市因規(guī)模過大而出現(xiàn)的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等問題,在大城市特別是特大城市的表現(xiàn)尤為突出。“大城市病”給北京帶來的危害和影響顯而易見,一方面直接影響北京自身的可持續(xù)發(fā)展和市民生活(包括生活成本和生活質量),另一方面也直接影響首都功能的更好發(fā)揮。
長期以來,由于京津冀區(qū)域人口和功能過度向北京集中,形成了比較嚴重的“虹吸效應”,直接影響了周邊地區(qū)的發(fā)展,出現(xiàn)了周邊地區(qū)特別是河北省“大樹底下不長草”的局面。
通過疏解來重塑城市空間結構,是解決交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“大城市病”的首要選擇,也是根除“大城市病”的治本之道。
劉剛:非首都功能超常規(guī)發(fā)展導致人口和經(jīng)濟增長與資源和環(huán)境之間的矛盾爆發(fā),這是北京“大城市病”產(chǎn)生的根源。特別是在進入21世紀以來的前10年,北京經(jīng)歷了新一輪的人口快速增長,極大加劇了首都資源和環(huán)境壓力,“大城市病”愈加嚴重。
從人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況看,北京的發(fā)展一度偏離了以世界大國首都為核心功能的城市發(fā)展軌道。因此,如何以首都核心功能的發(fā)展為主導,在疏解非首都功能的同時,探索形成北京與周邊城市良好的分工協(xié)作關系,探索人口密集地區(qū)空間優(yōu)化開發(fā)和經(jīng)濟與環(huán)境友好發(fā)展的新路子,是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點與落腳點。
田學斌:3000多年建城史,800多年建都史,北京歷史悠久,能勢聚積深廣。北京患上“大城市病”,且已有相當程度,并非朝夕形成,而是具有深刻的經(jīng)濟社會歷史背景。
人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化等,是特大城市優(yōu)先發(fā)展這一客觀規(guī)律作用下的結果。北京自然區(qū)位優(yōu)越,歷史文化、科技研發(fā)資源豐厚,聚集力強有其必然性。但對于京津冀整體而言,地區(qū)發(fā)展長期不均衡、不協(xié)調,形成了“北京吃不完,天津吃不飽,河北吃不著”的局面。
疏解北京非首都功能,解決“大城市病”問題,應堅持雙向發(fā)力。觸及深層次矛盾時,要更加講究方式方法。對內依靠自己,堅持內部功能重組,建設行政副中心,疏解北京市屬行政服務功能;對外依靠雄安新區(qū),打造非首都功能集中承載地,拓展北京首都功能,實現(xiàn)雙向收效,才能有效解決北京功能負載過重的難題。
2.牽好疏解非首都功能這個“牛鼻子”
光明智庫:京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略提出已有5年,始終強調“疏解非首都功能”是“牛鼻子”。牽好這個“牛鼻子”對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展有怎樣的意義,對未來大國首都的建設發(fā)展有何深遠影響?
劉剛:科學認識疏解非首都功能的關鍵是理解疏解一詞的內涵。疏解強調在遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的基礎上,把涉及非首都功能的產(chǎn)業(yè)和人口有效地疏解到能夠創(chuàng)造更高價值的空間區(qū)域,還原北京城市發(fā)展的核心功能。作為具有全球影響力的世界大國的首都,北京的核心功能就是國家的政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心,不應承載其他過多的功能。
改革開放以來,我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個顯著特征是北方經(jīng)濟落后于南方經(jīng)濟。京津冀是全國科技創(chuàng)新資源最為豐富、人口最為密集和經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一,理應成為北方經(jīng)濟發(fā)展的引擎。把北京非首都功能的分解與打造北方經(jīng)濟增長極相結合,是京津冀協(xié)同發(fā)展急需破解的關鍵問題。
從深層次看,非首都功能的疏解和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標是一致的,是建設引領北方乃至全國經(jīng)濟增長極的關鍵一招。
田學斌:抓住“牛鼻子”是強化首都創(chuàng)新引領功能,建設面向未來新首都經(jīng)濟圈的內生需要。作為聚集全國最多創(chuàng)新資源的首都,北京必須把非首都功能疏解出去,把創(chuàng)新發(fā)展的空間騰出來,發(fā)揮其示范引領作用。
同時,這也是優(yōu)化京津冀城市結構、加快建設世界級城市群的客觀要求。只有緊緊抓住這個“牛鼻子”,才能讓北京變輕、變壯、變美,強化提升其首都核心功能。
因此,無論是建設面向未來的以創(chuàng)新驅動發(fā)展為核心的新首都、建設以北京為核心的世界級城市群,還是全面提升京津冀區(qū)域創(chuàng)新能力,加快破解地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復改善的整體性難題,抑或是醫(yī)治北京“大城市病”,加快京津冀綠色轉型創(chuàng)新升級,疏解北京非首都功能都是重中之重,亦是“牛鼻子”所在。
李國平:之所以特別強調疏解,一方面是因為京津冀協(xié)同發(fā)展的基本出發(fā)點就是解決北京的“大城市病”問題,而“大城市病”主要是功能過度集中所引起的,因此疏解就成了必然選擇;另一方面,旨在通過疏解變北京的“虹吸效應”為擴散輻射效應,解決京津冀區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡的問題。
有序疏解北京非首都功能,加速人口和功能向周邊地區(qū)轉移,這對于建設世界級城市群,強化生態(tài)文明和環(huán)境建設,探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式都具有重要意義。
3.如何疏得出、穩(wěn)得住、發(fā)展得好
光明智庫:5年來,“疏解非首都功能”內在的章法和邏輯是怎樣的?目前取得了哪些成效,同時還有哪些問題要特別注意?
田學斌:5年來,北京帶頭做減法,推動非首都功能資源向津冀乃至相鄰省份外溢,向內緩解壓力、向外釋放動力,持續(xù)加深區(qū)域間分工合作一體發(fā)展。同時,推進一般性制造業(yè)企業(yè)、教育醫(yī)療等非首都功能向外疏解。其內在邏輯在于內外結合、統(tǒng)籌兼顧,推動京津冀協(xié)同發(fā)展不斷深入。
下一階段,疏解難度可能會進一步加大。三地今后還要繼續(xù)推進高校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構、總部企業(yè)、非核心行政事業(yè)單位等更多領域,人力人才、知識產(chǎn)權等更深層次的疏解轉移。繼續(xù)承接北京疏解出來的非首都功能,無論是企業(yè)總部、制造業(yè)企業(yè)還是創(chuàng)新要素、優(yōu)秀人才,都必須有相應的高標準配套設施和軟件環(huán)境,這就需要承接地政府和相關管理服務部門提高服務能力及協(xié)調能力。
京津冀三地在疏解承接微觀匹配問題上,應堅持市場主體自愿的利益導向。要注意更好發(fā)揮政府作用,加強政府層面的規(guī)劃對接、政策協(xié)調和執(zhí)行合作。
劉剛:疏解非首都功能成績漸顯,是京津冀三地共同努力的結果。以北京為中心,以通州行政副中心和雄安非首都功能集中承載地規(guī)劃建設為標志,“一體兩翼”發(fā)展格局初步形成,進一步拉大了北京疏解非首都功能的戰(zhàn)略空間框架,開啟了京津冀世界級城市群建設的新局面。
以區(qū)域各城市為重要節(jié)點的網(wǎng)狀非首都功能疏解格局進一步形成,交通一體化、生態(tài)環(huán)境群防群治和產(chǎn)業(yè)轉移的對接機制有效建立,為非首都功能的疏解和產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作創(chuàng)造了條件。
在北京非首都功能的疏解方面,以市場配置資源為基礎,政府發(fā)揮積極作用,是確保京津冀協(xié)同發(fā)展順利開展的關鍵。
李國平:疏解北京非首都功能是一件系統(tǒng)性工作,在疏解過程中需要更多發(fā)揮市場機制的作用。只有這樣,疏解工作才能疏得出、穩(wěn)得住、發(fā)展得好,避免出現(xiàn)反復。疏解是手段,根本目的還在于解決北京“大城市病”問題。因此,疏解和發(fā)展絕對不是對立的關系,北京市提出的“疏解整治促提升”就體現(xiàn)了這種思路。
需要注意的是,疏解和承接是一個整體,北京市是疏解方,也是市域內疏解部分的承接方,而津冀主要是承接方,所以京津冀三省市都是疏解非首都功能的直接關系者,疏解北京非首都功能是三地共同的事業(yè)。
4.不進則退,非進不可
光明智庫:如何充分理解“京津冀協(xié)同發(fā)展進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段”?怎樣更好推動疏解非首都功能往深里走、往實里走?
李國平:當前,疏解非首都功能的成效距實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展整體定位目標仍有很大差距,三地間人口和功能高度集中以及空間布局不合理的問題仍然突出。今后,如何將直接關系部分機構、部門和個人利益的疏解工作推向深入,并形成以市場力量為主的自發(fā)性長效機制尤為重要。
還有一個重要問題:在推進疏解中如何實現(xiàn)北京高質量發(fā)展。首都減量發(fā)展是系統(tǒng)性、全局性、前瞻性的戰(zhàn)略工程,是主動響應北京“四個中心”建設的核心戰(zhàn)略。減量發(fā)展涉及北京城市發(fā)展的方方面面,從業(yè)態(tài)疏解到功能轉型、從空間重構到產(chǎn)業(yè)匹配,減量不僅涉及“騰籠換鳥”工作,還需“留白增綠”“減量提質”“兼修內外”。北京在疏解非首都功能的同時,也應注重高端產(chǎn)業(yè)的減量提質發(fā)展??傊?,北京不是不要發(fā)展,而是要更好發(fā)展。
劉剛:京津冀協(xié)同發(fā)展攻堅克難,一個重要的突破口在于:以區(qū)域經(jīng)濟轉型升級過程中的數(shù)字化和智能化需求為牽引,以城市新型創(chuàng)新區(qū)的建設為依托,以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進北京非首都功能疏解和京津冀新經(jīng)濟增長極形成。
在基礎設施建設方面,重點不再是傳統(tǒng)的交通基礎設施建設,而是基于網(wǎng)絡空間的新型基礎設施建設。新型創(chuàng)新區(qū)的建設以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向,推動和引領區(qū)域經(jīng)濟轉型升級。新型創(chuàng)新區(qū)不再是工業(yè)園區(qū),也不是高科技園區(qū),而是基于研究、開發(fā)和生產(chǎn)三類企業(yè)和機構群落相互協(xié)作的新經(jīng)濟聚集區(qū)。培育和構建富有活力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),既是新型創(chuàng)新區(qū)發(fā)展的原動力,也是城市經(jīng)濟轉型的基石。這種不進則退、非進不可的態(tài)勢,將伴隨京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的始終。
田學斌:對于京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃建設者來說,非首都功能疏解進入領域更寬廣、涉及利益層次更深刻、體制機制難題更密集的攻堅階段,雄安新區(qū)也從頂層設計、規(guī)劃編制轉向實質性建設階段,將會面臨更多挑戰(zhàn)。京津冀三地要時刻保持緊迫感、責任感和使命感,堅定保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力,保證非首都功能疏解的目標任務順利實現(xiàn)。