2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》），自2020年1月1日起施行；現(xiàn)行《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》（以下合稱“外資三法”）同時廢止。這意味著統(tǒng)一的外商投資基本法終于問世，也標(biāo)志著我國對外開放事業(yè)開啟了新的篇章。
外資三法的成就與不足
黨的十一屆三中全會確立了改革開放的基本國策。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，我國自此有了第一部外商投資企業(yè)法律。1986年4月12日，六屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國外資企業(yè)法》。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》。這三部外商投資企業(yè)法成為規(guī)范我國外商投資企業(yè)活動的支柱法律，為改革開放提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
但隨著實(shí)踐的發(fā)展，外資三法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，暴露出這樣那樣的問題，例如與一些新頒行的法律存在沖突、與政府職能轉(zhuǎn)變需求不相適應(yīng)、滯后于國際經(jīng)濟(jì)形勢新變化等。概括起來，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：
針對中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)分別立法，對市場實(shí)踐中并無實(shí)質(zhì)差異的外商投資活動，在法律制度上人為地做出區(qū)分，造成法律實(shí)施和適用的繁瑣化；
在《公司法》、《合伙企業(yè)法》等企業(yè)組織法相繼出臺后，外資三法中的部分條款與上述法律的規(guī)定存在抵牾和沖突，尤其是在司法實(shí)踐中造成法律適用上的錯亂與失衡，制度“雙軌”現(xiàn)象亟待消除；
外商投資的國民待遇原則未得到徹底貫徹，在市場準(zhǔn)入方面與內(nèi)資區(qū)別對待，需要進(jìn)行專門審批，從而成為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)一步改革開放的制度性障礙；
外資三法構(gòu)建的管理機(jī)制是以企業(yè)組織形式為基本著眼點(diǎn)，以行政審批為主要規(guī)制手段，對市場準(zhǔn)入全面管制，對外商投資進(jìn)行全鏈條審批，管得過多、過寬、過死，不符合行政放權(quán)、企業(yè)自主、市場自治的大趨勢；
外資三法僅涉及新設(shè)投資這種外商投資形式，對跨國并購未予規(guī)定，對外國資本在資本市場上的間接投資行為也未予涵蓋。
《外商投資法》的特色與創(chuàng)新
相較于外資三法，《外商投資法》的特色與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面，即從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法、更加強(qiáng)調(diào)對外商投資的促進(jìn)和保護(hù)、全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國民待遇原則以及更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法
外資三法出臺時的歷史背景和立法理念決定了其基本上是企業(yè)組織法，主要規(guī)制外商投資企業(yè)的組織形式和設(shè)立變更。這一方面導(dǎo)致外資三法的相關(guān)規(guī)定與后來制定的《公司法》、《合伙企業(yè)法》等一般性企業(yè)組織法存在大量重復(fù)和局部沖突（例如《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定合營企業(yè)不設(shè)股東會，董事會為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)），另一方面則使得外資三法難以專注于處理與外商投資行為直接相關(guān)的特色性問題。
新通過的《外商投資法》以投資行為為著眼點(diǎn)和依歸?！锻馍掏顿Y法》第31條明確規(guī)定：“外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)及其活動準(zhǔn)則，適用《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合伙企業(yè)法》等法律的規(guī)定。”換言之，《外商投資法》將外商投資所涉及的企業(yè)組織形式方面的內(nèi)容交由上述法律制度去統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范，自身則集中于與外商投資行為直接相關(guān)的特色性內(nèi)容，包括外資界定、外資準(zhǔn)入、外資保護(hù)、外資審查等。這符合國際通行的立法模式。
進(jìn)而言之，這一轉(zhuǎn)變還意味著主管部門不再對外商投資企業(yè)進(jìn)行有別于內(nèi)資企業(yè)的概括式管理，而是以內(nèi)外資企業(yè)相同對待為原則，外商投資企業(yè)在企業(yè)組織和運(yùn)營方面同內(nèi)資企業(yè)一樣貫徹公司自治、企業(yè)自治，淡化行政審批色彩，在企業(yè)設(shè)立、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、變更終止等方面賦予中外經(jīng)營者更多契約自由和更大的自主權(quán)。
與此同時，《外商投資法》設(shè)置了5年的過渡期，具體實(shí)施辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。這有助于保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，保護(hù)投資者的合理預(yù)期。
強(qiáng)調(diào)對外商投資的促進(jìn)與保護(hù)
與外資三法側(cè)重于管理不同，《外商投資法》更為強(qiáng)調(diào)對外商投資的促進(jìn)與保護(hù)。第1條就開宗明義地指出：“為了進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，推動形成全面開放新格局，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”關(guān)于“投資促進(jìn)”的第二章有11條，關(guān)于“投資保護(hù)”的第三章有8條共計(jì)19條，加上第一章總則部分關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)投資的部分條款，在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出關(guān)于“投資管理”的第四章（僅8條）。
此外，《外商投資法》的一些具體規(guī)定，也體現(xiàn)出較以往更強(qiáng)的保護(hù)力度和更高的保護(hù)水平。例如，第20條規(guī)定：“國家對外國投資者的投資不實(shí)行征收。在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實(shí)行征收或者征用。征收、征用應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，并及時給予公平、合理的補(bǔ)償。”
再如，第10條規(guī)定在制定外商投資相關(guān)法律法規(guī)時應(yīng)當(dāng)征求外商投資企業(yè)的意見和建議，與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件和裁判文書應(yīng)當(dāng)依法及時公布；第22條強(qiáng)調(diào)保護(hù)外國投資者和外商投資企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，禁止行政機(jī)關(guān)及其工作人員利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)；第26條規(guī)定建立專門的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制；第27條規(guī)定外商投資企業(yè)可以依法成立和自愿參加商會、協(xié)會等，都充分彰顯了《外商投資法》促進(jìn)和保護(hù)外商投資的力度和決心。
全面落實(shí)國民待遇原則
在外資三法時代的大多數(shù)時期，外商投資和外國投資者所享有的國民待遇僅限于準(zhǔn)入后。就市場準(zhǔn)入本身而言，外國投資者并不享有國民待遇，而是同中國投資者區(qū)別對待的，在中國投資就要經(jīng)過專門的申請和審批程序，亦即所謂“外商投資審批”。從2013年起，我國在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的投資準(zhǔn)入管理模式，自投資準(zhǔn)入階段起就給予外國投資者國民待遇。2018年6月，我國推出了全國版外商投資負(fù)面清單，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)正式推廣到全國。
在此基礎(chǔ)上，《外商投資法》以法律形式進(jìn)一步加以確認(rèn)。第4條明確規(guī)定：“國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。前款所稱準(zhǔn)入前國民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；所稱負(fù)面清單，是指國家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。國家對負(fù)面清單之外的外商投資，給予國民待遇。”至此，我國正式實(shí)現(xiàn)了與國際通行的外商投資準(zhǔn)入管理模式的接軌。
《外商投資法》還通過多個條款確保和強(qiáng)化準(zhǔn)入后國民待遇，落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的基本原則。例如，第9條規(guī)定外商投資企業(yè)依法平等適用國家支持企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策；第16條規(guī)定國家保障外商投資企業(yè)依法通過公平競爭參與政府采購活動，政府采購依法對外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等對待；第30條規(guī)定外國投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請。這些無疑都是理念和制度上的進(jìn)步。
更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐
外資三法僅涉及新設(shè)投資亦即設(shè)立外商投資企業(yè)這種外商投資形式，對跨國并購未予規(guī)定，對通過協(xié)議控制等方式進(jìn)行的間接投資也未涉及。實(shí)踐中，主要通過《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》、《最高人民法院關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛的若干問題的規(guī)定》等部門規(guī)章和司法解釋的方式，對相關(guān)實(shí)踐予以規(guī)范。此外，對反壟斷審查、國家安全審查等涉及外商投資行為的特色性問題，外資三法也未予涉及，從而不能在立法層面周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
《外商投資法》第2條規(guī)定：“本法所稱外商投資，是指外國的自然人、企業(yè)或者其他組織（以下稱外國投資者）直接或者間接在中國境內(nèi)進(jìn)行的投資活動，包括下列情形：（一）外國投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)；（二）外國投資者取得中國境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或者其他類似權(quán)益；（三）外國投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國境內(nèi)投資新建項(xiàng)目；（四）法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資。”這就將現(xiàn)在已有和將來可能的各種外商投資形式都涵蓋在內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了立法的周延覆蓋。
同時，第33條規(guī)定外國投資者并購中國境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中的，應(yīng)當(dāng)依照我國反壟斷法的規(guī)定接受經(jīng)營者集中審查；第35條規(guī)定國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。這就在立法層面實(shí)現(xiàn)了與反壟斷審查和國家安全審查制度的銜接，對外商投資實(shí)踐予以更加周延的覆蓋。
配套法規(guī)、文件有待出臺
《外商投資法》適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際國內(nèi)形勢變化需求，對外商投資實(shí)踐予以統(tǒng)一規(guī)范，全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國民待遇原則，加強(qiáng)對外國投資者及其投資的保護(hù)，有助于完善我國營商環(huán)境，提振外國投資者信心，推動新一輪高水平對外開放。
與此同時必須看到，《外商投資法》的規(guī)定總體上較為原則和概括。從篇幅看，總共只有42條；相較之下，2015年商務(wù)部發(fā)布的《外國投資法（草案征求意見稿）》則有170條，各方面的制度設(shè)計(jì)要詳細(xì)、具體得多。誠然，篇幅的縮減在一定程度上是轉(zhuǎn)變思路、簡政放權(quán)、減少對外商投資的管理性規(guī)定所致；但另一方面，《外商投資法》的一些制度確實(shí)只是框架性、原則性的規(guī)定，如無配套法規(guī)或政策性文件，本身難以實(shí)施。例如，該法規(guī)定建立的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制、外商投資信息報告制度、外商投資安全審查制度，都有待具體落實(shí)。再如，5年過渡期內(nèi)現(xiàn)有外商投資企業(yè)如何保留原有企業(yè)組織形式、港澳臺投資如何參照或者比照適用《外商投資法》等，也都有待制定具體的實(shí)施辦法。
因此，建議由國務(wù)院盡快出臺《外商投資法》實(shí)施條例或細(xì)則，以及其他必要的法規(guī)或者政策性文件，使《外商投資法》順利開啟對外開放新篇章。
相較于外資三法，《外商投資法》的特色與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面，即從企業(yè)組織法轉(zhuǎn)型為投資行為法、更加強(qiáng)調(diào)對外商投資的促進(jìn)和保護(hù)、全面落實(shí)內(nèi)外資一視同仁的國民待遇原則以及更加周延地覆蓋外商投資實(shí)踐。
（作者為中國社科院國際法所研究員 廖凡）
