放開放寬城市落戶限制加快消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘

都市圈發(fā)展催生新型戶籍制度改革

□　本報(bào)記者　杜　曉　本報(bào)實(shí)習(xí)生　單文怡

最近,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》指出,放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn),加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘,統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化,促進(jìn)人口有序流動、合理分布和社會融合。

社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,對戶籍制度改革提出了新要求。對此,《法制日報(bào)》記者采訪了業(yè)內(nèi)專家。

　　都市圈發(fā)展乃大勢所趨

　　戶籍制度改革順應(yīng)潮流

《指導(dǎo)意見》中稱,城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài),是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

“都市圈的發(fā)展是當(dāng)今世界的一大趨勢。過去的城市發(fā)展都是一個(gè)城市一個(gè)城市發(fā)展起來的?，F(xiàn)在則是以城市群的形態(tài)發(fā)展,這些城市之間,有大城市、中等城市和小城市,而且各個(gè)城市之間可能還會有功能分工。城市群形成之后,會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來很大的好處。”中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞說。

都市圈的發(fā)展離不開戶籍制度改革。

“此次國家發(fā)展改革委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》,并不是一個(gè)新的戶籍制度改革文件,也不是新一輪戶籍制度改革,而是關(guān)于戶籍制度改革的新的推進(jìn)動作。這樣的推進(jìn)動作,過去幾年來一直不斷。例如,2016年9月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等。”中國人民公安大學(xué)教授王太元說。

王太元認(rèn)為,對于新型城鎮(zhèn)化、城市群、都市圈建設(shè)而言,《指導(dǎo)意見》能產(chǎn)生較大的推動作用。最近幾年,國家在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)現(xiàn)代城市群、都市圈方面,不僅出臺了一系列面向全國的相關(guān)文件,而且出臺了諸如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列區(qū)域性的相關(guān)文件。

“近年來,與戶籍制度改革有關(guān)的新文件、新動作,都可以視為在貫徹實(shí)施國務(wù)院2014年7月30日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》其實(shí)是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第六部分‘健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制’的具體體現(xiàn)。戶籍制度改革是一個(gè)朝著既定目標(biāo)循序推進(jìn)的過程。”王太元說。

“隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,多年前建立的戶籍制度需要不斷改革,讓勞動力的流動更加順暢,現(xiàn)在與戶籍制度改革有關(guān)的一舉一動都有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。”唐鈞說。“要落實(shí)《指導(dǎo)意見》中關(guān)于戶籍制度改革的相關(guān)要求,如‘放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)’,可能還需要一段時(shí)間,也會有一些附加條件,但這種條件一般來說是最基本的條件,比如在這個(gè)城市里有工作、有住處,就應(yīng)該有這個(gè)城市的戶籍。”

唐鈞認(rèn)為,隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn),一些具體要求真正得到落實(shí),對于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生非常大的促進(jìn)作用。因?yàn)槿丝诹鲃印趧恿α鲃拥内呄蚴悄睦镉泄ぷ鳈C(jī)會,就會往哪里走,戶籍制度改革能夠讓人口流動、勞動力流動更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　　農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化

　　夯實(shí)城市群發(fā)展基礎(chǔ)

2月21日,公安部召開全國治安管理工作座談會,公安部副部長孫力軍稱,要全面深化以戶籍制度為重點(diǎn)的治安管理改革,加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實(shí)行審批制外,積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

孫力軍說,要加快完善戶口遷移政策。按照“自愿、分類、有序”原則,加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,全面放開重點(diǎn)群體落戶限制,尤其是要推動超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策,統(tǒng)籌普通勞動者落戶和各類人才落戶,爭取提前完成1億人進(jìn)城落戶的任務(wù)。要結(jié)合實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度,努力實(shí)現(xiàn)城市群戶籍政策的一體化調(diào)整。要探索實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)、來去自由”的落戶政策,為改善農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

王太元認(rèn)為,戶籍制度改革的步伐正在加快。“《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出,‘認(rèn)真落實(shí)優(yōu)先解決存量的要求,重點(diǎn)解決進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題’。加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,是對當(dāng)前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移落戶具體愿望的積極回應(yīng)。‘進(jìn)廠不進(jìn)城’‘離土不離鄉(xiāng)’的觀念已經(jīng)過時(shí),小城鎮(zhèn)、中等城市戶籍對于普通農(nóng)民來說吸引力有所下降,而就業(yè)機(jī)會多、發(fā)展機(jī)遇好的大中城市,能夠大力吸引和有效消化更多從農(nóng)村流動遷徙進(jìn)城的人才、人力、人口。”

“除了‘調(diào)整完善積分落戶政策’‘探索實(shí)行城市群內(nèi)戶口通遷’等戶口遷移政策調(diào)整之外,‘推行治安戶政業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理,進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、簡化服務(wù)環(huán)節(jié)、拓展服務(wù)渠道’等相關(guān)改革措施,都在為建立既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需求,又滿足人民群眾合法生產(chǎn)、體面生活需要的新型戶籍制度奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。”王太元說。

王太元認(rèn)為,2019年公安部推動戶籍制度改革主要有3大亮點(diǎn):一是進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)降費(fèi),加強(qiáng)與相關(guān)部門警種的信息共享、并聯(lián)審批,確保該放的權(quán)力放到位、該管的事項(xiàng)管到位、該服務(wù)的服務(wù)到位,著力激發(fā)社會創(chuàng)造活力；二是在認(rèn)真總結(jié)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實(shí)行審批制外,積極探索試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度；三是積極推進(jìn)《戶口登記條例》修訂,開展相應(yīng)立法調(diào)研和研究起草工作,把戶籍制度改革成果固定下來,為構(gòu)建新型戶籍制度奠定法治基礎(chǔ)。這三大舉措一步比一步深入,一步比一步重要。

　　消除戶籍改革障礙

　　持續(xù)推進(jìn)配套改革

近段時(shí)期以來,一些地方在戶籍改革方面都有所動作。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道,今年春節(jié)過后,西安出臺了史上門檻最低的落戶政策。企業(yè)法人、員工及個(gè)體戶,只要在西安擁有合法穩(wěn)定居所,甚至全國各地的在校大學(xué)生(不受年齡限制)均可遷入西安落戶。

2月14日,《南京市積分落戶實(shí)施辦法》公布,累計(jì)積分達(dá)100分即可落戶。其中有一條最受矚目:在南京買房面積每滿1平方米積1分,最高不超過90分。

2月15日,深圳市繼去年6月實(shí)現(xiàn)大學(xué)畢業(yè)生引進(jìn)“秒批”后,今年2月28日將落戶“秒批”擴(kuò)大至4種人才,正式實(shí)施在職人才引進(jìn)和落戶深圳“秒批”,主要包括高層次人才、學(xué)歷類人才、技能類人才、留學(xué)回國人員和博士后4類。

唐鈞認(rèn)為,要進(jìn)一步消除戶籍制度改革的障礙,即便有些障礙一時(shí)間無法完全消除,但必須把這些障礙帶來的影響降到最低點(diǎn)。我國實(shí)施戶籍制度時(shí)間已經(jīng)比較長了,有些地方政府已經(jīng)形成了某種思維慣性,當(dāng)戶籍放開之后,不知道有些地方是否真正做好準(zhǔn)備。所以,如果能夠就戶籍制度改革列出同一張時(shí)間表、制定同一張路線圖,會讓人們的心里更有底。

“總結(jié)過去這些年的經(jīng)驗(yàn),戶籍制度改革要想成功,相關(guān)改革措施必須到位?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》全面規(guī)劃了與戶籍制度改革有關(guān)領(lǐng)域的相應(yīng)配套改革措施。在《指導(dǎo)意見》中為進(jìn)一步推動戶籍制度改革的諸多措施中,全面統(tǒng)籌、規(guī)劃了為推進(jìn)戶籍制度改革必須開展的相關(guān)改革,如暢通都市圈公路網(wǎng)、統(tǒng)籌市政和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享、加快人力資源市場一體化、加快社會保障接軌銜接等?！吨笇?dǎo)意見》還結(jié)合都市圈建設(shè)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展要求,從區(qū)域內(nèi)部教育公平入手,穩(wěn)步推進(jìn)更大范圍乃至全國的教育公平,以及盡快推動醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等公共服務(wù)制度的區(qū)域一體、全國融通,這些改革之舉都是既迫切需要又切實(shí)可行的。”王太元說。