【摘要】駐村“第一書記”制度是國家層面以“精準(zhǔn)扶貧”為抓手，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要鄉(xiāng)村實(shí)踐。作為組織力量在鄉(xiāng)村社會的直接嵌入，駐村“第一書記”在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。以駐村“第一書記”為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，推動脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，克服各種壁壘和障礙，實(shí)現(xiàn)第一書記與鄉(xiāng)村發(fā)展的有機(jī)銜接，是推動鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑之一。

【關(guān)鍵詞】駐村“第一書記” 行動壁壘 脫貧攻堅(jiān) 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，我國進(jìn)入了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，如何確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進(jìn)入全面小康社會，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)，成為了各級黨委和政府重點(diǎn)關(guān)注的議題。駐村“第一書記”作為組織力量在鄉(xiāng)村社會中的直接嵌入，兼具了組織資源優(yōu)勢和鄉(xiāng)村治理資源優(yōu)勢的雙重優(yōu)勢，對于組織能量在鄉(xiāng)村地區(qū)的擴(kuò)散、解決基層組織軟弱渙散問題、落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、推動鄉(xiāng)村治理水平提升具有十分重要的作用。在未來，也將會成為聯(lián)結(jié)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的重要實(shí)踐力量。但就目前駐村“第一書記”的鄉(xiāng)村實(shí)踐而言，依舊面臨著諸多行動壁壘，這些壁壘的存在制約了駐村“第一書記”聯(lián)結(jié)作用的有效發(fā)揮。因此，厘清駐村“第一書記”的困境來源，并在制度設(shè)計(jì)層面嘗試“微改革”，是促進(jìn)駐村“第一書記”更加貼合脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興聯(lián)結(jié)現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)鍵所在。

鄉(xiāng)村社會內(nèi)部利益抗衡的復(fù)雜性成為駐村“第一書記”的行動壁壘

駐村“第一書記”從事鄉(xiāng)村治理的合法性權(quán)威來源于組織和鄉(xiāng)村社會兩個層面，這是由其考核體制所決定的（見圖1）。合法性權(quán)威來源的多元化和復(fù)雜化，成為了駐村“第一書記”行動壁壘產(chǎn)生的根源所在。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

制度邏輯：權(quán)責(zé)匹配沖突。當(dāng)前的駐村“第一書記”制度是以往“第一書記”制度的基本延續(xù)。將扶貧作為駐村“第一書記”的主要職責(zé)，由此衍生而來。起初，駐村“第一書記”制度中并未涉及賦予“第一書記”扶貧決策與糾錯等權(quán)力，即由駐村“第一書記”統(tǒng)籌貧困村的精準(zhǔn)扶貧工作，可根據(jù)貧困村的現(xiàn)實(shí)情況確立扶貧方案，針對精準(zhǔn)扶貧實(shí)效對精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)適。與此相對應(yīng)，也不需要為精準(zhǔn)扶貧實(shí)效承擔(dān)責(zé)任，不存在所駐貧困村在精準(zhǔn)扶貧實(shí)效評估中不理想而會受到嚴(yán)重處罰的情形，這時則處于權(quán)責(zé)一致的狀態(tài)。但是，隨著駐村“第一書記”工作責(zé)任發(fā)生變化，如各地區(qū)均出臺了要求駐村“第一書記”為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)效承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。從責(zé)任范疇上來看，當(dāng)前正有擴(kuò)大化的趨勢，但是相關(guān)的權(quán)力建設(shè)卻未能及時跟進(jìn)，延續(xù)了以往駐村“第一書記”制度中對駐村“第一書記”在權(quán)力上的配置，這便導(dǎo)致了駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配沖突。

現(xiàn)實(shí)表征：鄉(xiāng)村利益抗衡。對于駐村“第一書記”的考核除了依據(jù)脫貧指標(biāo)以外，更大程度上需要參考所駐村貧困戶的評價(jià)。這個考核過程相較于其他形式的干部考核，更為精細(xì)和復(fù)雜。上級考核小組深入到每一個貧困戶中核對脫貧指標(biāo)、調(diào)研評價(jià)情況。脫貧指標(biāo)作為一項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)，其考核相對是客觀公正的，真正對于駐村“第一書記”考核產(chǎn)生影響的是貧困戶的評價(jià)。

觀察貧困戶對駐村“第一書記”的評價(jià)，可以清晰地了解到扶貧過程中的利益抗衡關(guān)系。很多貧困戶的基本假設(shè)是“評價(jià)的越低所能獲得扶持的力度就會越大，時間也就越持久”。因此，態(tài)度評價(jià)的過程中會刻意地傾向于“差”。更有非貧困戶因不滿于不能享受扶貧政策，也會刻意地選擇“差”。由此而得出的評價(jià)結(jié)果往往總體上要差于駐村“第一書記”的實(shí)際工作成效。駐村“第一書記”所面臨的挑戰(zhàn)不僅來自于村民，也來自于鄉(xiāng)村社會原有的領(lǐng)導(dǎo)班子。這一現(xiàn)象大都出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)落后、地理閉塞、原有鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子思想固化的地區(qū)。諸如，L村駐村“第一書記”說：“原本想為村里落實(shí)一個農(nóng)作物的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，村民大會也都通過了，鎮(zhèn)上的部門也都同意了。村支書卻‘裝傻’表示不知道，不簽字也不蓋章，最后導(dǎo)致這個產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目‘流產(chǎn)’。他就是怕村里發(fā)展起來以后，村民們不聽他話了，做不了村支書，拿不到補(bǔ)貼，生活就沒保障了。他這把年紀(jì)自己干不了，也不讓村民干，我們這些外面來的，只能干著急。”駐村“第一書記”在開展駐村工作過程中出現(xiàn)的所謂“站隊(duì)”不正確現(xiàn)象，也會招致原有村班子的不滿。

出現(xiàn)上述現(xiàn)實(shí)問題的主要原因在于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部利益抗衡的復(fù)雜性。駐村“第一書記”作為鄉(xiāng)村熟人社會以外的陌生群體，進(jìn)入鄉(xiāng)村社會以后，依靠國家所賦予的鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)，在較短的時間內(nèi)打破了長期以來鄉(xiāng)村社會形成的穩(wěn)定秩序空間，帶來了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部資源和治理結(jié)構(gòu)的重新“洗牌”。與此同時，其工作的開展在很大程度上受制于鄉(xiāng)村社會原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)。作為一股嵌入的治理能量，與中國鄉(xiāng)村社會長久以來形成的內(nèi)部治理能量之間存在著一定沖突，這些沖突限制了駐村“第一書記”與內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理精英的有效互動。這些沖突主要表現(xiàn)在：第一，利益沖突壁壘。駐村“第一書記”進(jìn)入鄉(xiāng)村社會以后，改變了原有的鄉(xiāng)村治理格局，同時也改變了鄉(xiāng)村社會原有的利益格局。必然會對部分內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理精英的利益帶來沖擊，進(jìn)而使兩者之間產(chǎn)生一種互動的壁壘。第二，熟人社會壁壘。眾所眾知，中國的鄉(xiāng)村社會是一個典型的熟人社會，鄉(xiāng)土秩序的構(gòu)建基本是基于內(nèi)部熟人之間的聯(lián)結(jié)。駐村“第一書記”在鄉(xiāng)村社會中從事治理工作最大的困境就是在于如何破解與鄉(xiāng)村熟人社會之間的隔閡。

制度調(diào)試：合理放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)督雙軌運(yùn)行，破除駐村“第一書記”行動壁壘

辦好鄉(xiāng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。要堅(jiān)持和完善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨委鄉(xiāng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制 。駐村“第一書記”作為一項(xiàng)制度安排，其在實(shí)踐中所面臨的困境同樣在制度調(diào)試中得以解決。因此，這就需要從組織層面上更加明晰駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)關(guān)系，破解“責(zé)任大權(quán)限小”的困境。將責(zé)任機(jī)制、權(quán)力機(jī)制和激勵機(jī)制納入到同一個體系中進(jìn)行考量。在一定程度上賦予駐村“第一書記”進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的權(quán)限，以及合理汲取資源、監(jiān)督資源分配的權(quán)限，使得“嵌入型”鄉(xiāng)村治理精英在鄉(xiāng)村社會中擁有更多的自主權(quán)。

當(dāng)前駐村“第一書記”扶貧主要發(fā)揮協(xié)助作用，而管理方式與組織結(jié)構(gòu)變化將駐村“第一書記”權(quán)力坐實(shí)，這便對創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機(jī)制提出了新的要求。可以將貧困村如何脫貧致富的部分決策權(quán)交由駐村“第一書記”，上級政府部門不為具體的脫貧路徑作出統(tǒng)一的詳細(xì)的規(guī)定和部署，僅提供方向性引導(dǎo)和政策性指導(dǎo)。由駐村“第一書記”根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)脫貧致富的操作方案，市委市政府僅需親自參與評估及引入第三方評估，對駐村“第一書記”設(shè)計(jì)的脫貧致富方案進(jìn)行審核和驗(yàn)收，充分利用競爭機(jī)制，提升脫貧致富方案的質(zhì)量。評估需要貫穿脫貧致富方案的立項(xiàng)及驗(yàn)收全過程，引入第三方評估主要基于第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性，降低在制定政策和方案環(huán)節(jié)中出現(xiàn)失敗現(xiàn)象的幾率。立項(xiàng)獲得通過后，上報(bào)市委市政府進(jìn)行備案，方可實(shí)施脫貧致富的方案。駐村“第一書記”在這一過程中全權(quán)負(fù)責(zé)方案的實(shí)施。駐村“第一書記”實(shí)施脫貧攻堅(jiān)方案的資源汲取由市委市政府牽頭進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，根據(jù)每個貧困村的具體情況，撥付公共財(cái)政。由于不同脫貧致富方案涉及到的經(jīng)費(fèi)存在差異，只有改變以往統(tǒng)一口徑下的貧困經(jīng)費(fèi)支持行為，才能真正做到資金使用的精準(zhǔn)化。駐村“第一書記”開展實(shí)際工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府的協(xié)作，畢竟駐村“第一書記”是國家組織力量在鄉(xiāng)村社會的直接嵌入，不屬于“內(nèi)生型”的鄉(xiāng)村治理精英，外部力量與鄉(xiāng)村熟人社會之間存在著一定的抵牾。因此，要求駐村“第一書記”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府、村“兩委”合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府安排人員專門協(xié)助駐村“第一書記”開展扶貧工作，村“兩委”全程參與精準(zhǔn)扶貧。

互動聯(lián)結(jié)與優(yōu)勢互補(bǔ)：促進(jìn)駐村“第一書記”與“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村治理精英之間的有效互動

破除駐村“第一書記”與鄉(xiāng)村社會之間的壁壘，關(guān)鍵在于促進(jìn)駐村“第一書記”與“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村治理精英之間的有效互動，尋找駐村“第一書記”與“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村治理精英之間的聯(lián)結(jié)要素。

所謂的聯(lián)結(jié)要素就是尋找不同類型鄉(xiāng)村治理精英在治理困境中的契合點(diǎn)，然后互為補(bǔ)充。“長老型”鄉(xiāng)村治理精英個人利益導(dǎo)向顯著，缺乏鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、能力和動力，在其通過內(nèi)在轉(zhuǎn)化成為能人型鄉(xiāng)村治理精英之前，很難適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，因此，要想實(shí)現(xiàn)“長老型”鄉(xiāng)村治理精英與駐村“第一書記”之間的聯(lián)結(jié)是十分困難的。就“任命型”鄉(xiāng)村治理精英而言，存在的最大問題就是發(fā)展的內(nèi)在動力嚴(yán)重不足，這也制約了其與“嵌入型”鄉(xiāng)村治理精英的聯(lián)結(jié)。“能人型”鄉(xiāng)村治理精英雖然具有發(fā)展政治資源有限、派系斗爭以及賄選霸選等現(xiàn)實(shí)困境，但是駐村“第一書記”的存在，正好能夠彌補(bǔ)“能人型”鄉(xiāng)村治理精英在治理過程中的缺陷。因?yàn)椋v村“第一書記”作為組織權(quán)威的直接嵌入，本身就帶有鮮明的政策資源和資金資源優(yōu)勢，能夠有效彌補(bǔ)“能人型”鄉(xiāng)村治理精英在鄉(xiāng)村社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中存在政策資源短板，并為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型提供更多的資源供給。組織權(quán)威的直接嵌入，通過有效的基層黨建，能夠在很大程度上起到監(jiān)督規(guī)范鄉(xiāng)村社會民主運(yùn)作、規(guī)避鄉(xiāng)村派系斗爭的效果，進(jìn)而有效推動“能人型”鄉(xiāng)村治理精英的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

組織升級：以正式組織為根基的鄉(xiāng)村組織再造

駐村“第一書記”在組織方面所具有的優(yōu)勢不僅僅應(yīng)該體現(xiàn)在推動鄉(xiāng)村正式組織的鞏固與發(fā)展，更為重要的是在于依托黨組織的力量銜接鄉(xiāng)村社會中正式組織與非正式組織，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會的組織模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織的升級。具體而言，中國鄉(xiāng)村社會長期發(fā)展過程中形成了特定的生活方式、生產(chǎn)方式、交往方式、認(rèn)知水平，使得非正式組織在鄉(xiāng)村社會中具有更深遠(yuǎn)的影響力。作為正式組織的黨組織應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到非正式組織在鄉(xiāng)村治理過程中的積極作用，并發(fā)揮正式組織的內(nèi)部組織能量，來激活鄉(xiāng)村社會中非正式組織（諸如：農(nóng)業(yè)合作社、紅白喜事會等）的組織活力?？朔l(xiāng)村社會中傳統(tǒng)非正式組織的不確定性等弊端，鼓勵以農(nóng)村致富能人為核心、聚合農(nóng)民的組織化方式。充分挖掘鄉(xiāng)村協(xié)會所具有的廣泛兼容性、充分自主性、非盈利性和高度靈活性等優(yōu)勢，以協(xié)會模式將農(nóng)民聯(lián)結(jié)起來。通過組織升級提高村民收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性，進(jìn)而增強(qiáng)村民對于鄉(xiāng)村社會的認(rèn)同感和歸屬感。

2020年，脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)，駐村“第一書記”這樣一項(xiàng)有效的制度安排不應(yīng)該隨著脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而取消。而是應(yīng)該作為一項(xiàng)長期的制度設(shè)計(jì)，納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，將其優(yōu)勢發(fā)揮到最大化。這不是說要像脫貧攻堅(jiān)時期一樣，全面鋪開地進(jìn)行制度落實(shí)，而是要探尋一種更加精準(zhǔn)的制度延續(xù)邏輯，這個邏輯的關(guān)鍵在于厘清不同類型鄉(xiāng)村治理精英的行動邏輯、權(quán)力結(jié)構(gòu)和以其為中樞所構(gòu)成的國家與鄉(xiāng)村社會之間的利益權(quán)衡關(guān)系，核心在于因地制宜地、有選擇性地搭配不同類型的“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村治理精英與駐村“第一書記”。對于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村，應(yīng)著力培育“能人型”鄉(xiāng)村治理精英，對于發(fā)展基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村，應(yīng)著力推動駐村“第一書記”與“能人型”鄉(xiāng)村治理精英的有機(jī)融合，在這樣一個循序漸進(jìn)的過程中，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)越性，推動鄉(xiāng)村社會有步驟、有節(jié)奏地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展不充分、不平衡問題，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)；復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生王鵬翔對本文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/孫娜 美編/于珊

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