隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已成為應(yīng)用最廣、影響最大的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要新動(dòng)能。一批快速崛起的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在大幅提升資源配置效率的同時(shí)，也在一些領(lǐng)域因“一家獨(dú)大”的市場(chǎng)地位及不當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為帶來(lái)了不少治理難題。從國(guó)際到國(guó)內(nèi)，“規(guī)制平臺(tái)壟斷”的呼聲日益高漲。對(duì)監(jiān)管部門而言，需要在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)，確保良性有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有效保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,同時(shí)鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新。為此，需深刻認(rèn)識(shí)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的基本規(guī)律和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)，創(chuàng)新監(jiān)管思路和執(zhí)法方式，切實(shí)落實(shí)包容審慎的監(jiān)管要求。
（一）
平臺(tái)一般是指那些連接兩類或兩類以上用戶（如買方和賣方），實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)和信息交換等的交易場(chǎng)所。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“平臺(tái)”最早由兩位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·夏爾·羅歇和讓·梯諾爾給出了一個(gè)初步定義：雙邊（或多邊）市場(chǎng)是一個(gè)或幾個(gè)允許最終用戶交易的平臺(tái)。平臺(tái)的原型最早可追溯到幾千年前就有的農(nóng)貿(mào)集市，但其內(nèi)涵與外延并不局限于此。平臺(tái)的核心經(jīng)濟(jì)原理就是匹配用戶，通過(guò)商品、服務(wù)或貨幣交換為所有平臺(tái)參與者創(chuàng)造價(jià)值。
由于交易成本、時(shí)空限制等原因，多數(shù)傳統(tǒng)平臺(tái)無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上還是社會(huì)影響力上都十分有限。但伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的快速擴(kuò)散，平臺(tái)在用戶數(shù)量、信息交互速度、匹配范圍及成本效率上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。一大批新興互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)蓬勃發(fā)展，它們的功能已從單純地提供匹配或連接（即去中介化）升級(jí)到了對(duì)資源的直接調(diào)度和配置，甚至能重構(gòu)價(jià)值鏈。
平臺(tái)間競(jìng)爭(zhēng)不僅是爭(zhēng)奪用戶數(shù)量、贏得細(xì)分市場(chǎng)，更多的是爭(zhēng)奪消費(fèi)者有限的“注意力”和向商戶、開(kāi)發(fā)者提供足夠的關(guān)注度。與傳統(tǒng)實(shí)體平臺(tái)相比，數(shù)字化平臺(tái)間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，更具動(dòng)態(tài)性、跨界性，競(jìng)爭(zhēng)格局和決定因素呈現(xiàn)出不少新的變化。因此，平臺(tái)壟斷與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)壟斷、自然壟斷等都有很大差別，壟斷效應(yīng)也不同。
一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)大多是雙邊或多邊平臺(tái)，具有連接和匹配供需的市場(chǎng)性質(zhì)。其規(guī)模擴(kuò)大或范圍擴(kuò)展能大幅降低交易成本、改善供需雙方的匹配效率、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。客觀地看，平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的“贏者通吃”現(xiàn)象比較普遍，市場(chǎng)容易呈現(xiàn)高集中度的格局，全球知名的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大多具有一定的壟斷性地位。
另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)始終面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)壓力，其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位往往是短暫、脆弱的。互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新迭代迅速，優(yōu)勝劣汰高度動(dòng)態(tài)化，顛覆性創(chuàng)新時(shí)有發(fā)生；數(shù)字技術(shù)擴(kuò)散打破了很多傳統(tǒng)市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘，使得不同平臺(tái)間的跨界競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越普遍；用戶可以同時(shí)在多個(gè)平臺(tái)上交易，轉(zhuǎn)換成本不高；國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)還面臨越來(lái)越大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力。經(jīng)驗(yàn)表明，即便再成功的平臺(tái)也難以避免競(jìng)爭(zhēng)，潛在的競(jìng)爭(zhēng)壓力甚至是生存威脅始終存在。
可見(jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷效應(yīng)大多是分工細(xì)化、技術(shù)創(chuàng)新、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者選擇的結(jié)果，并不意味著市場(chǎng)失靈，很大程度上還能與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相互促進(jìn)和轉(zhuǎn)化，有助于資源配置效率特別是動(dòng)態(tài)效率的提升。
（二）
當(dāng)然，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可能出現(xiàn)的損害競(jìng)爭(zhēng)及消費(fèi)者權(quán)益的行為，值得高度關(guān)注。價(jià)格欺詐、虛假信息等在傳統(tǒng)領(lǐng)域尚未解決好的問(wèn)題，在平臺(tái)市場(chǎng)上還可能被放大。盡管有些行為并不是必然地?fù)p害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但監(jiān)管部門依然需要準(zhǔn)確評(píng)估和妥善應(yīng)對(duì)這些新問(wèn)題。
一是很多傳統(tǒng)的反壟斷分析工具和判斷標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整。比如，界定平臺(tái)企業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)難度較大，市場(chǎng)份額、盈利水平等傳統(tǒng)指標(biāo)對(duì)認(rèn)定市場(chǎng)支配地位的適用性降低，基于價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的分析工具也難再適用。
二是反競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查取證難、效果評(píng)估難。比如，帶有一定誘導(dǎo)性質(zhì)的價(jià)格補(bǔ)貼、帶有排擠競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的縱向一體化、依靠算法自行達(dá)成的壟斷協(xié)議等。
三是執(zhí)法的范圍和時(shí)機(jī)難以抉擇，司法救濟(jì)不及時(shí)、不充分。過(guò)早干預(yù)可能損害市場(chǎng)自身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，過(guò)晚干預(yù)又可能面臨事實(shí)上難以挽回的競(jìng)爭(zhēng)失序或消費(fèi)者損失。
四是現(xiàn)有的監(jiān)管手段、執(zhí)法能力還跟不上，專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍不強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展日新月異，對(duì)執(zhí)法人員的素質(zhì)、監(jiān)管技術(shù)能力等都提出了很高要求。
五是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合難理順?，F(xiàn)有的體制架構(gòu)大多是條塊化和屬地化的，各部門條塊分割的監(jiān)管體制造成“政出多門”，部門之間協(xié)調(diào)不夠，甚至存在不同部門之間的政策、標(biāo)準(zhǔn)要求等相抵觸的現(xiàn)象。而互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上商家的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往是跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的，一個(gè)部門或一個(gè)地區(qū)的監(jiān)管力量難以應(yīng)對(duì)，傳統(tǒng)的垂直監(jiān)管模式已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。
（三）
我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)還有巨大的發(fā)展空間和增長(zhǎng)潛能，簡(jiǎn)單采取“自由放任”或“一刀切式的干預(yù)”都是不合適的，應(yīng)在鼓勵(lì)其充分發(fā)展的同時(shí)，妥善解決新問(wèn)題，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。
要從多個(gè)視角綜合權(quán)衡反壟斷目標(biāo)。維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)效率予以更多關(guān)注；有力保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，推行舉證責(zé)任倒置原則；堅(jiān)持以鼓勵(lì)創(chuàng)新最大化為重要價(jià)值取向，充分考慮具體執(zhí)法對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)的影響；從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的視角看待反壟斷規(guī)制的成本和收益，摒棄不合時(shí)宜的理念。
堅(jiān)持適度規(guī)制、謙抑執(zhí)法。應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)新興互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的“大”，慎用反壟斷法。反壟斷法保護(hù)的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而非單純地保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者，要警惕倉(cāng)促干預(yù)或過(guò)度執(zhí)法對(duì)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響。要及時(shí)查處嚴(yán)重?fù)p害公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益的典型案例，增強(qiáng)反壟斷法的威懾力。同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，確保公平、合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則的公正透明。
分類監(jiān)管、精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)關(guān)注潛在危害大的反競(jìng)爭(zhēng)行為。針對(duì)不同行業(yè)、不同發(fā)展階段、不同功能屬性的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)施差別化監(jiān)管。關(guān)注社會(huì)反響強(qiáng)烈、涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位、帶有明顯限制或排除競(jìng)爭(zhēng)、造成消費(fèi)者權(quán)益嚴(yán)重受損甚至威脅網(wǎng)絡(luò)安全的行為。對(duì)不具有市場(chǎng)支配地位但其行為有反競(jìng)爭(zhēng)效果的平臺(tái)，加大審查力度，提高其違法成本。對(duì)爭(zhēng)議大的問(wèn)題，不宜預(yù)設(shè)結(jié)論，應(yīng)結(jié)合具體情況分析。
加強(qiáng)前瞻性研究和跟蹤調(diào)研，進(jìn)一步增強(qiáng)反壟斷法的適用性，創(chuàng)新反壟斷分析工具和執(zhí)法手段。在生活服務(wù)消費(fèi)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等領(lǐng)域加強(qiáng)執(zhí)法調(diào)研，出臺(tái)行業(yè)監(jiān)管細(xì)則，調(diào)整反壟斷審查申報(bào)門檻，加大處罰力度和司法救濟(jì)的有效性。還應(yīng)及時(shí)吸收新的經(jīng)濟(jì)理論，針對(duì)新問(wèn)題不斷總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，將規(guī)制重點(diǎn)更多聚焦于潛在壟斷行為的識(shí)別與效果評(píng)估。
提升反壟斷機(jī)構(gòu)層級(jí)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍和能力建設(shè)。進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，考慮提升反壟斷機(jī)構(gòu)的層級(jí)，擴(kuò)大人員編制和財(cái)政支持力度，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部）
