摘 要:新中國成立70年來，我國應(yīng)急管理事業(yè)歷經(jīng)四個(gè)變革階段，砥礪奮進(jìn)、長足發(fā)展。在歷史變遷過程中，我國應(yīng)急管理在治理體系、治理理念、治理機(jī)構(gòu)等方面呈現(xiàn)出鮮明的經(jīng)驗(yàn)特征。而隨著治理需求的升級(jí)，該體系在治理環(huán)境、治理思路、治理結(jié)構(gòu)與功能等層面所存在的一系列新舊問題也亟待被進(jìn)一步破解。韌性治理要求應(yīng)急管理體系在復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)情境中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，這為我國全面推進(jìn)應(yīng)急管理事業(yè)邁入新的歷史發(fā)展階段提供了新的理論思路。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理 歷史變遷 經(jīng)驗(yàn)特征 韌性治理

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新中國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下已走過了70個(gè)春秋。中國70年的現(xiàn)代化之路，跨越了西方工業(yè)文明數(shù)百年的演進(jìn)歷程。因此，在面對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域不平衡發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)對不同領(lǐng)域?yàn)?zāi)難事故的探索進(jìn)程，也是現(xiàn)代中國進(jìn)步與發(fā)展的重要場景之一。面對公共生活中發(fā)生的災(zāi)難事故，國家層面的理念回應(yīng)和制度供給是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文通過簡要回顧新中國成立70年來應(yīng)急管理體系的歷史變遷，總結(jié)應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗(yàn)與得失，為新時(shí)代中國應(yīng)急管理的變革發(fā)展做出理論探討。

新中國應(yīng)急管理的歷史變遷

理解新中國成立以來的應(yīng)急管理歷史變遷的重要路徑之一是將應(yīng)急管理實(shí)踐放在特定歷史階段的背景中去考察。按照這一思路，結(jié)合特定災(zāi)難事故或制度變革節(jié)點(diǎn)，新中國成立以來的應(yīng)急管理大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段，包括新中國成立初至改革開放之前、改革開放到“非典”事件之前、“非典”事件到十八大前夕、十八大至今。

新中國成立初至改革開放之前的應(yīng)急管理

新中國成立初期，國家遭遇了嚴(yán)重的災(zāi)荒問題，給當(dāng)時(shí)的應(yīng)急管理體系帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一時(shí)期的應(yīng)急救援工作具有強(qiáng)烈的政治性，救災(zāi)問題被賦予了事關(guān)政權(quán)鞏固的重大使命。中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》中明確提出，救災(zāi)是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題。同時(shí)，這一時(shí)期的防災(zāi)救災(zāi)工作延續(xù)了“人民戰(zhàn)爭”的革命傳統(tǒng)，倡導(dǎo)群眾路線是重要的工作思路，其救災(zāi)方針被表述為“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。機(jī)構(gòu)上，這一時(shí)期成立的中央救災(zāi)委員會(huì)發(fā)揮了綜合協(xié)調(diào)作用。值得一提的是，由于當(dāng)時(shí)特殊的國際環(huán)境和社會(huì)政治背景，強(qiáng)調(diào)減災(zāi)的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發(fā)動(dòng)群眾自救、拒絕國際援助等，是這一時(shí)期應(yīng)急管理的鮮明特征。

改革開放至“非典”事件之前的應(yīng)急管理

改革開放后，黨中央逐步扭轉(zhuǎn)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想。改革開放的進(jìn)程，大幅度變革了應(yīng)急管理的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立、社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)快步發(fā)展、央地分稅制改革等制度變革出現(xiàn)，使得應(yīng)急管理出現(xiàn)了屬地責(zé)任得到強(qiáng)化、黨政力量和非政府組織的協(xié)同應(yīng)急得到發(fā)展、應(yīng)急管理的科學(xué)技術(shù)水平與法制建設(shè)明顯進(jìn)步等新特征?！吨腥A人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010年）》的出臺(tái)，標(biāo)志著覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村減災(zāi)、工業(yè)和城市減災(zāi)、區(qū)域減災(zāi)、社會(huì)減災(zāi)、國際合作減災(zāi)等領(lǐng)域的減災(zāi)體系初步成型。

“非典”事件至黨的十八大前夕的應(yīng)急管理

2003年，“非典”事件的爆發(fā)給中國公共衛(wèi)生體系造成了強(qiáng)烈震撼，成為了中國應(yīng)急管理改革的轉(zhuǎn)折。汲取“非典”事件的教訓(xùn)，“一案三制”的應(yīng)急管理體系得以逐步建立。國務(wù)院于2006年頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。全國人大于2007年通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。這些法規(guī)的出臺(tái)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理進(jìn)入了“一案三制”時(shí)代，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件被明確為應(yīng)急管理工作的主要對象。同時(shí)，這一時(shí)期建立和完善了針對防汛抗旱、森林防火、抗震救災(zāi)等特定災(zāi)害的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度，改進(jìn)了應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，成為中國應(yīng)急管理改革史上的里程碑。

黨的十八大以來的應(yīng)急管理

黨的十八大以來的應(yīng)急管理有兩個(gè)標(biāo)志性的事件意義重大，即國家安全委員會(huì)的設(shè)立和應(yīng)急管理部的設(shè)立。國家安全委員會(huì)的設(shè)立，標(biāo)志著安全的內(nèi)涵被放在廣義安全的視野中審視，被視為“創(chuàng)新社會(huì)治理”的重要內(nèi)容。同時(shí)，國家安全委員會(huì)的設(shè)立，為重大公共安全事件的處置賦予了“綜合、權(quán)威、高效”的指導(dǎo)思想。黨的十九大之后，伴隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化，應(yīng)急管理部應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)急管理部的設(shè)立，升級(jí)了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)威，整合了之前大部分跨部門的災(zāi)害應(yīng)對職能，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理從綜合協(xié)調(diào)體制向統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效體制轉(zhuǎn)變；從多部門協(xié)同應(yīng)對向更加專業(yè)化、職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；從臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)向常設(shè)制、常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變；從側(cè)重應(yīng)急處置向危機(jī)管理全過程轉(zhuǎn)變，為新時(shí)代中國應(yīng)急管理體系的變革發(fā)展提供了更具綜合性、權(quán)威性、專業(yè)性的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，較之于“一案三制”所針對的四類突發(fā)事件，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難成為應(yīng)急管理部的主要職能對象。

變遷中的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)

簡要回顧70年中國應(yīng)急管理的變遷歷程，我們可以清楚地看到，中國應(yīng)急管理在治理體系、治理理念、治理機(jī)構(gòu)等方面，富有明確的經(jīng)驗(yàn)特征。同時(shí)，隨著治理需求的升級(jí)以及體制機(jī)制發(fā)展的階段性局限，應(yīng)急管理體系在變革中的一些新舊問題值得我們進(jìn)一步審視和改進(jìn)。

應(yīng)急管理的中國經(jīng)驗(yàn)

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)塑造了中國應(yīng)急管理的治理體系。在以上四個(gè)歷史階段中，黨對應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)是其顯在的共性。在高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮著核心作用。盡管不同歷史時(shí)期黨的作用發(fā)揮有著不同特征，但在災(zāi)害事故防范和化解中的思想、原則、方法等，都是圍繞黨的路線方針和政策來開展的。2019年4月實(shí)施的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》特別注重激發(fā)各類應(yīng)急力量，尤其是引導(dǎo)社會(huì)組織參與應(yīng)急救援。在汶川地震、蘆山地震等重大災(zāi)害事件中，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、企業(yè)、第三部門組織等主體協(xié)同參與應(yīng)急救援的應(yīng)急管理體系得到不斷完善和優(yōu)化。因此，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)形成的多主體合作治理格局，是中國應(yīng)急管理體系的重要特征。

其次，應(yīng)急管理實(shí)踐推動(dòng)的觀念升級(jí)體現(xiàn)了中國應(yīng)急管理的思想轉(zhuǎn)換。變遷中的中國應(yīng)急管理，在觀念上形成的最大共識(shí)在于拓展了應(yīng)急管理的過程和領(lǐng)域，明確了從公共安全治理的角度來理解應(yīng)急管理體系。隨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，防災(zāi)減災(zāi)過程在前后兩端得到延續(xù)，既重視災(zāi)難場景中的應(yīng)急響應(yīng)，也逐漸重視災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)防控與化解，并關(guān)注災(zāi)后的恢復(fù)重建、組織學(xué)習(xí)等。換言之，新時(shí)代的中國應(yīng)急管理體系大體上對災(zāi)害治理的全過程均有制度供給，防災(zāi)減災(zāi)的理念由就事論事的事故應(yīng)急升級(jí)為全過程的公共安全治理。

最后，應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)改革不斷為組織適應(yīng)性累積經(jīng)驗(yàn)。從最初負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急的中央救災(zāi)委員會(huì)，到圍繞單一災(zāi)害形成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，再到國家減災(zāi)委員會(huì)和國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，再到應(yīng)急管理部，中國應(yīng)急管理的科層結(jié)構(gòu)一直處于應(yīng)對治理環(huán)境變化的適應(yīng)性調(diào)整之中。這種適應(yīng)性調(diào)整以特定時(shí)代的社會(huì)環(huán)境和災(zāi)害場景的演化以及應(yīng)急管理理念的變化為基礎(chǔ)。盡管過程曲折反復(fù)、治理效能各異，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置上總體實(shí)現(xiàn)了從多部門協(xié)同應(yīng)對向更加專業(yè)化、職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變以及從臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)向常設(shè)制、常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變。

應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)

在治理環(huán)境上，復(fù)合型災(zāi)害場景和跨域突發(fā)事件等為應(yīng)急管理體系的適應(yīng)性提出了更高要求。在人口、資源、環(huán)境相互間矛盾加深的背景下，一個(gè)災(zāi)害的發(fā)生往往引發(fā)其他類型的災(zāi)害?；蛘哒f，多災(zāi)種的致災(zāi)因子并存于災(zāi)害場景之中，導(dǎo)致次生災(zāi)害事故多發(fā)、并發(fā)，容易引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。這些災(zāi)害呈現(xiàn)出典型的“跨界”特征（跨行政邊界、跨功能邊界、跨時(shí)間邊界等）。面對跨域的復(fù)合型災(zāi)害，應(yīng)急管理所需的資源卻分布于不同層級(jí)和領(lǐng)域的政府部門，分布于不同區(qū)域、不同社會(huì)主體中，形成了典型的“碎片化”現(xiàn)象。因此，面對復(fù)合型的災(zāi)害場景和跨域突發(fā)事件，如何建立整體性的治理體系是中國應(yīng)急管理面臨的重要挑戰(zhàn)。

在治理思路上，伴隨運(yùn)動(dòng)式應(yīng)急管理工具的運(yùn)用出現(xiàn)了低效率及法治化不足的問題。理論界和實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為優(yōu)化應(yīng)急管理工作的一個(gè)標(biāo)志是將非常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化治理。70年來，新中國在常態(tài)化應(yīng)急的體制機(jī)制建設(shè)中取得了長足進(jìn)步。盡管如此，突發(fā)事件的出現(xiàn)，仍會(huì)擾動(dòng)既有秩序，而這種擾動(dòng)相對于常態(tài)管理流程來說，非常態(tài)性仍然是其主要屬性。對于形形色色的“黑天鵝事件”或“灰犀牛危機(jī)”，高位政治推動(dòng)或廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與的運(yùn)動(dòng)式治理工具往往能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理機(jī)制中資源不足和效率低下的問題。同時(shí)也應(yīng)看到，響應(yīng)不及時(shí)、資源供給不到位是效率低下的表現(xiàn)，但過度集中資源且資源利用不合理，同樣也是低效的體現(xiàn)。由于行政系統(tǒng)的政治高壓以及對社會(huì)力量的引導(dǎo)性不足，運(yùn)動(dòng)式治理的方式會(huì)帶來一定程度的資源浪費(fèi)以及法治化不足的問題，這是我們在進(jìn)一步發(fā)揮運(yùn)動(dòng)式治理優(yōu)勢時(shí)需要逐步改進(jìn)的。

在具體的治理結(jié)構(gòu)與功能上，部門間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)難度和預(yù)案建設(shè)困境制約了應(yīng)急功能的發(fā)揮。由于災(zāi)害場景的復(fù)雜性，應(yīng)急管理事務(wù)的跨域協(xié)同始終是存在于科層體系中的難題。同時(shí)，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，預(yù)案的規(guī)定和實(shí)際響應(yīng)也會(huì)時(shí)常出現(xiàn)不一致的情況。盡管高位政治推動(dòng)可以在較短時(shí)間內(nèi)完成資源整合及靈活調(diào)度，但這種不一致往往暴露出預(yù)案體系自身科學(xué)性不足的問題，使得應(yīng)急管理工作難以得到更加可操作化的實(shí)踐遵循。我們看到，現(xiàn)有的預(yù)案體系中，各層級(jí)的地方應(yīng)急預(yù)案和上級(jí)預(yù)案或總體預(yù)案的同構(gòu)現(xiàn)象突出，即各地按照中央的響應(yīng)等級(jí)劃分方式，又自成體系形成相應(yīng)的響應(yīng)等級(jí)。再加之地方差異問題，應(yīng)急管理響應(yīng)級(jí)別的規(guī)定變得紛繁復(fù)雜。這些具體問題，都對應(yīng)急管理的職能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性制約。

邁向韌性治理的中國應(yīng)急管理

中國應(yīng)急管理70年的變遷軌跡顯示出，防災(zāi)減災(zāi)一直是應(yīng)急管理工作的主要目標(biāo)。同時(shí)，隨著災(zāi)害場景的演化和體制機(jī)制的升級(jí)，提升應(yīng)急管理體系的韌性越來越成為重要的變革思想。防災(zāi)減災(zāi)針對具體的政策設(shè)計(jì)，而韌性治理則將應(yīng)急管理的全過程理解為公共治理體系和能力在災(zāi)害領(lǐng)域中的體現(xiàn)，尤其關(guān)注治理體系在受到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)威脅、災(zāi)害事件沖擊后，如何及時(shí)有效地處置并再生治理功能。因此，韌性治理要求應(yīng)急管理體系在復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)情境中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化。

在“發(fā)展—安全”同構(gòu)的意義上理解應(yīng)急管理

邁向韌性治理的中國應(yīng)急管理體系，首先要明確總體國家安全觀內(nèi)涵對于應(yīng)急管理變革的指導(dǎo)意義?？傮w國家安全觀從發(fā)展的全視角與總體性認(rèn)知公共安全，為善治的人本內(nèi)涵提供了新的安全哲學(xué)與價(jià)值尺度。總體國家安全觀的理論內(nèi)涵昭示出：安全問題，本質(zhì)上和發(fā)展的全領(lǐng)域息息相關(guān)。一方面，在自反性現(xiàn)代性的意義上，安全問題的主要來源是發(fā)展；另一方面，安全領(lǐng)域的治理變革也促進(jìn)了現(xiàn)代性的發(fā)展。許多危機(jī)事件的應(yīng)對，都催生并拓展了新技術(shù)、新市場、新政策，并通過與制度變遷的互構(gòu)促進(jìn)公共治理水平的提升。因此，應(yīng)急管理體系的深刻變革，首先立足于從發(fā)展全局的角度審視其動(dòng)力和邏輯。

完善“一元主導(dǎo)、多元合作”的韌性治理體系

政府與社會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)情境中的相互賦能與相互增權(quán)，是應(yīng)急管理形塑合作治理格局的內(nèi)在機(jī)理。新中國70年來取得的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的單一行政體制難以滿足日益復(fù)雜的應(yīng)急管理需求，來自企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)體的資源輸出和志愿服務(wù)將有力協(xié)同推進(jìn)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)代治理理論中，多主體是治理的重要特征，提升災(zāi)害場景中的韌性水平需要明確，黨和政府是應(yīng)急管理的中心力量，其他主體圍繞這一中心開展治理活動(dòng)。同時(shí)，黨和政府充分打造合作平臺(tái)，健全法制體系，充分發(fā)揮政府、市場、社會(huì)在災(zāi)害應(yīng)急中的協(xié)同作用。

推進(jìn)應(yīng)急管理科層體系的適應(yīng)性變革

災(zāi)害事故既為科層體系的結(jié)構(gòu)與功能帶來了挑戰(zhàn)，同時(shí)也使得政府的合法性、透明性、責(zé)任性、法治水平與廉潔程度等方面的提升提供了新的抓手。例如在天津?yàn)I海的危險(xiǎn)品爆炸事故中，生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任、官員廉潔程度、信息透明性、輿情管理能力等都面臨著社會(huì)公眾的嚴(yán)肅拷問，也對應(yīng)急管理科層體系的優(yōu)化提出了強(qiáng)烈需求。黨的十八大以來，政治生態(tài)的不斷改進(jìn)和黨和國家機(jī)構(gòu)改革的相繼實(shí)施，提升了應(yīng)急管理科層體系的適應(yīng)性，但該體系仍然面臨著新的改革任務(wù)，如部門權(quán)力的有機(jī)重組問題、新的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)同涉及災(zāi)害事故應(yīng)對相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問題、預(yù)案體系和制度變革的銜接問題等。針對這些新問題的適應(yīng)性變革，是韌性治理的重要內(nèi)容。

升級(jí)災(zāi)害場景中的組織學(xué)習(xí)能力

復(fù)合型災(zāi)害在事實(shí)上成為了公共生活的常見現(xiàn)象，圍繞災(zāi)害事件的應(yīng)對已逐漸形成了豐富的政策體系。然而，同樣的事故教訓(xùn)卻在跨時(shí)序的多個(gè)案例中存在。有些災(zāi)害事件的人為原因未能引起制度體系和政策執(zhí)行的持續(xù)性回應(yīng)，導(dǎo)致大量災(zāi)害事故“似曾相識(shí)”。反思這些災(zāi)害應(yīng)對的治理實(shí)踐，需要真正明確災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和事故之于國家治理體系完善和治理能力提高的意義和路徑。災(zāi)害事故對風(fēng)險(xiǎn)的制度化預(yù)期和管理提出了迫切要求，切實(shí)升級(jí)災(zāi)害場景中的組織學(xué)習(xí)能力成為提升治理韌性的長效舉措，也只有在高水平的組織學(xué)習(xí)中，應(yīng)急管理體系的韌性水平才能得以真正提升。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、陜西省決策咨詢委員會(huì)委員，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生吳佳對本文亦有貢獻(xiàn)；本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：楊 陽 / 董 楠（見習(xí)）