【摘要】經(jīng)濟新常態(tài)背景下，擴大內(nèi)需已成為我國經(jīng)濟的主要增長點之一，其中農(nóng)村消費水平提升無疑是重要的一環(huán)。應進一步挖掘作為農(nóng)民最重要的經(jīng)濟資源的土地的內(nèi)在“礦藏”，使之釋放更多“能量”，在土地資源配置、農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)地入市等更寬廣范圍內(nèi)有更大的作為，把改革的紅利進一步擴大和深化，讓廣大農(nóng)民受益，推進農(nóng)村經(jīng)濟大發(fā)展。

【關鍵詞】土地制度 紅利 消費 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

居民消費水平的高低主要取決于收入水平的高低，而我國城鄉(xiāng)居民的收入差距直接導致了消費水平的差距。從長期來看，我國農(nóng)村居民消費水平遠低于城市居民，是與農(nóng)村居民收入低于城市居民高度相關的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，1978年我國城鄉(xiāng)居民人均收入差距為2.57倍，與此同時，全國城鎮(zhèn)居民人均消費支出為343.4元，農(nóng)村居民人均消費支出僅為133.6元，城鄉(xiāng)居民人均消費支出的差距也為2.57倍。

經(jīng)過40多年改革開放，我國城鄉(xiāng)居民人均收入的差距雖然在逐步縮小，但根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國城鄉(xiāng)居民人均收入的差距仍然高達2.69倍。與此相應，2018年全年居民消費按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均消費支出26112元，農(nóng)村居民人均消費支出12124元，城鎮(zhèn)居民人均消費水平仍然是農(nóng)村居民人均消費水平的2.15倍。考慮到城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入的差距以及在城鄉(xiāng)居民收入統(tǒng)計中，已被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)非農(nóng)部門務工所取得并帶回農(nóng)村的收入被歸入農(nóng)村居民收入，真實的城鄉(xiāng)居民收入差距可能會更高。

只有通過深化土地制度改革，農(nóng)民土地的財產(chǎn)收益才能實現(xiàn)，其土改紅利才能支撐農(nóng)民消費水平持續(xù)提高

土地是財富之母，勞動是財富之父。長期以來，我國貧困人口之所以都聚集在農(nóng)村，農(nóng)民增收之所以越來越困難，一個重要的原因就是作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和財產(chǎn)的土地沒有充分發(fā)揮“財富之母”的作用。

首先，我國農(nóng)村現(xiàn)有戶均耕地不足10畝，屬于世界上超小單位耕地規(guī)模。單純依靠如此狹小的戶均耕地規(guī)模，農(nóng)民不可能脫貧致富奔小康。

進入21世紀以來，我國第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率均有明顯提升，但是作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻一直維持在較低水平，與第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距日益擴大。可以使用第一產(chǎn)業(yè)（即農(nóng)業(yè)）產(chǎn)值在GDP中的占比與第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員在總就業(yè)人口中的占比的比值來表示第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的相對水平。圖1描述了1952—2018年我國三次產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中占比的變化和三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員及其在總就業(yè)人口中占比的變化。由此可見，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與第二、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的相對差距日益擴大。

農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率明顯低于第二、三產(chǎn)業(yè)，其中一個重要原因就是農(nóng)民戶均土地規(guī)模狹小，距離戶均百畝的適度規(guī)模經(jīng)營有相當大的差距。而由于現(xiàn)行的土地制度限制了農(nóng)村集體建設用地進入市場，政府對城市建設用地的壟斷造成住宅用地價格奇高從而導致房價過高，以致于2.88億農(nóng)民工進城不能落戶，遷徙不能定居，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移，從而影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和戶均土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。

只有通過深化土地制度改革，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，大幅度降低城市建設用地價格，從而把房價控制在合理水平上，才能降低農(nóng)民工進城落戶的門檻。在加快農(nóng)民工市民化的同時，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使戶均土地規(guī)模達到100畝左右的水平，務農(nóng)收入水平才能與務工收入大體平衡，農(nóng)村居民的消費水平才能逐步趕上城鎮(zhèn)居民。

其次，我國目前農(nóng)村集體建設用地相當于城鎮(zhèn)建設用地總量的2倍以上，其中70%是住宅用地。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，目前已閑置的宅基地超過了城鎮(zhèn)住宅用地總量。然而，現(xiàn)有的土地制度禁止農(nóng)民的宅基地使用權在城鄉(xiāng)之間和村落之間出租轉(zhuǎn)讓和抵押，閑置的宅基地亦不能用于商品房和租賃房建設，這就堵塞了農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)收益的渠道，從而人為擴大了城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收益的差距。

總之，根據(jù)有關研究測算，我國農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權以及集體資產(chǎn)收益權，此“三權”潛在價值巨大。然而，在這些權利被嚴格限制交易的條件下，農(nóng)民也只能抱著“金飯碗”等待政府“施舍”，并不能擺脫貧困的命運。只有通過深化土地制度改革，使上述“三權”進入市場，農(nóng)民土地的財產(chǎn)收益才能實現(xiàn)，其土改紅利才能支撐農(nóng)民消費水平持續(xù)提高，鄉(xiāng)村才能真正振興，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有望實現(xiàn)。

深化我國土地制度改革的若干建議

一是強調(diào)市場在土地資源配置中起決定性作用，要全面貫徹落實中共中央十八屆三中全會“讓市場在資源配置中起決定性作用”的精神，嚴格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍。同時要指出，公共利益只是征地的必要條件而不是充分條件。不僅如此，即使是出于公共利益需要非征地不可，也必須給予被征地農(nóng)民公平合理的補償。公共利益是全體公民共享的，其土地成本應該由全體公民負擔，若征地補償費過低，意味著把提供公共服務的土地成本更多地轉(zhuǎn)嫁給了被征地農(nóng)民。

二是積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地制度改革。一方面要保障農(nóng)村集體所有制成員戶有所居，其初始成員每戶可無償獲得一處宅基地，集體建設用地中對于村民超過一處以及規(guī)定標準的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農(nóng)戶宅基地完整的用益物權?，F(xiàn)行《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中對城市國有住宅建設用地和農(nóng)村集體宅基地的用益物權作了不同規(guī)定，這是導致農(nóng)村住房（連同宅基地）抵押難以推行的法律障礙。建議修改《物權法》，允許農(nóng)村集體土地所有者有權在其宅基地上設立用益物權和擔保權，將農(nóng)村“宅基地使用權”修改為“農(nóng)村住宅建設用地使用權”，允許“農(nóng)村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施，同時取消對農(nóng)村宅基地抵押的限制”。村民已獲得的宅基地使用權具有完整的用益物權屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保。

三是放寬對農(nóng)地入市的限制，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。我國目前的“三塊地”改革（即農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設用地以及宅基地）試點只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，而存量經(jīng)營性建設用地基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成競爭性城鄉(xiāng)建設用地市場，不足以緩解城市建設用地供求矛盾。建議把超過農(nóng)民自住需要的宅基地動態(tài)調(diào)整為經(jīng)營性建設用地，通過增減掛鉤等方式進入市場，增加城市建設用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農(nóng)業(yè)用地，只要在土地利用總體規(guī)劃中被確定為非公益性城鎮(zhèn)建設用地，也不必征收為國有而直接進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

四是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的有效配置。目前，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標僅可在深度貧困地區(qū)與對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。建議將增減掛鉤范圍首先由深度貧困地區(qū)擴大到所有貧困地區(qū)，然后擴大到若干區(qū)域如京津冀、長三角、珠三角等跨省交易，最后建立增減掛鉤指標跨省交易的全國統(tǒng)一市場，同時允許增減掛鉤指標在不同村集體之間進行交易，并在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接入市。

五是消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。我國目前加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，是鄉(xiāng)村振興的必要條件。建議在現(xiàn)有試點的基礎上，擴大農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)范圍，政府既不能強迫進城落戶農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權，也不應限制農(nóng)民土地承包權的流轉(zhuǎn)，要允許農(nóng)地承包權跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)，推進傳統(tǒng)村落的合并重組，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設成產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營、開放競爭的市場經(jīng)濟主體。

（作者為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授）

【參考文獻】

①《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2019年2月28日。

責編/賈娜 美編/宋揚

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