【摘要】隨著生活垃圾分類工作的開展，越來越多的城市把出臺或修訂相關(guān)地方性法規(guī)列入立法計劃，然而，從以往情況來看，生活垃圾分類制度的法治建設(shè)和實施情況成效不足，影響制度保障功能的有效發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步完善生活垃圾分類方面的法律體系；構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制；通過加強(qiáng)宣傳和教育，提高人民群眾對生活垃圾分類入法的認(rèn)同感，從而達(dá)成良好的社會效果。
【關(guān)鍵詞】生活垃圾分類 法治保障 監(jiān)督機(jī)制 【中圖分類號】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》正式施行，迅速引發(fā)上海市民乃至全國對垃圾分類相關(guān)話題的熱烈討論。實行生活垃圾分類有助于推動綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之意，而生態(tài)法治又是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，因此，在開展生活垃圾分類工作時，也應(yīng)充分重視法治建設(shè)，建立和健全生活垃圾分類制度的法治保障。
由來已久：生活垃圾分類制度在我國的法治歷程
其實，法治視角下，生活垃圾分類并不是新生事物。早在上世紀(jì)90年代，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》就提出，城市生活垃圾應(yīng)逐步做到分類收集、貯存、運(yùn)輸和處置。2007年，建設(shè)部在其頒布的《城市生活垃圾管理辦法》中，規(guī)定了違反分類要求投放生活垃圾的法律責(zé)任。遺憾的是，垃圾分類的倡議在當(dāng)時遠(yuǎn)未吸引像現(xiàn)在這么多的目光，加上這些法律文件在相應(yīng)內(nèi)容上過于抽象、剛性不足，執(zhí)行中又缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致生活垃圾分類雖被納入法治框架，效果卻不太理想。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，生活垃圾急劇增多，實行生活垃圾分類的現(xiàn)實緊迫性也越來越強(qiáng)。2016年底，習(xí)近平總書記在主持中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議時強(qiáng)調(diào)要形成以法治為基礎(chǔ)的垃圾分類制度。2017年，國家發(fā)改委會同住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，指出應(yīng)推動實施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章?？梢?，相較之前，這一輪生活垃圾分類工作增加了“強(qiáng)制”的字眼，更為注重制度化、規(guī)范化，正是在這樣的大背景下，《上海市生活垃圾管理條例》被制定并通過。
盡管條例的施行引發(fā)了空前的熱議，但這并非首部涉及生活垃圾分類的地方性法規(guī)，北京、廣州等城市早已出臺過類似的生活垃圾管理條例。另外，很多城市還出臺過相關(guān)的地方性規(guī)章，如《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》等。而且，基于2019年6月住建部等9個部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，越來越多的城市把制定或修訂有關(guān)生活垃圾分類的地方性法規(guī)、規(guī)章列入本市的立法計劃中。
除了地方立法工作的進(jìn)展外，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂草案也已被提交到全國人大常委會進(jìn)行審議。這一修訂草案對生活垃圾分類制度的條款作了明確規(guī)定。綜上，在實行生活垃圾分類的進(jìn)程中，法治建設(shè)被日益重視，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等逐漸得到完善，不僅為制度的推行提供了法治保障，也符合全面依法治國的根本要求，但從目前看，健全生活垃圾分類制度的法治保障依然任重道遠(yuǎn)。
新規(guī)之下的沉疴：立法不健全，執(zhí)法和普法不到位
近幾年，雖然我國的生活垃圾分類制度在法治建設(shè)上取得了一定的進(jìn)步，但從法律文件的制定與施行的狀況來看，仍然存在不足，以致未能充分發(fā)揮對制度的保障作用。具體而言，問題集中于以下幾個方面：
實行生活垃圾分類的要求多散見于部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章中，位階偏低，且在基本內(nèi)容上有所差異。比如，上海將生活垃圾分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾”四類，在廣州則名為“可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾”。雖然因地制宜也屬于開展生活垃圾分類工作的內(nèi)在要求，但如果各地在一些基礎(chǔ)性問題上差異較大的話，無疑將有損法律體系的統(tǒng)一性，引起執(zhí)法沖突，并給需往返于不同城市的個人帶來遵行上的困惑和不便。而之于位階較高的法律，涉及生活垃圾分類的比較少，又過于原則性、彈性化，難以有效規(guī)制實踐中的各種狀況。
監(jiān)管和執(zhí)行不力，致使規(guī)定難以落到實處。雖然推行生活垃圾分類制度已有基本的法律依據(jù)，多地也出臺了法規(guī)、規(guī)章，但在實踐中，仍不乏政府及其相關(guān)部門未能嚴(yán)格貫徹法律規(guī)定的現(xiàn)象。這一方面是源于有的監(jiān)管和執(zhí)法部門尚未充分地認(rèn)識到將生活垃圾分類納入法治框架的意義；而另一方面，也存在著力不從心的因素。依法建立生活垃圾的全程分類體系是一項龐大的系統(tǒng)工程，以投放環(huán)節(jié)為例，為了指導(dǎo)和監(jiān)督居民垃圾分類投放，督促每一個人在扔垃圾時加以分類并對違法違規(guī)者作出處罰，無疑需要有關(guān)部門投入大量的人力、物力、財力，監(jiān)管和執(zhí)行工作非常艱巨。
人民群眾對于生活垃圾分類入法的認(rèn)識有限，導(dǎo)致法律、法規(guī)的施行效果欠佳。北京、廣州等是較早出臺生活垃圾分類法規(guī)的城市，然而，有不少市民并不了解這些法規(guī)的具體內(nèi)容。還有的市民雖然知曉，卻依然事不關(guān)己、我行我素，甚至對垃圾分類制度有較大的抵觸情緒。這也在一定程度上，阻礙了政府及其相關(guān)部門對垃圾分類制度的大力推行，更難以取得良好的社會效果。除此之外，宣傳教育、監(jiān)管執(zhí)行不到位又反過來促使民眾在生活垃圾分類方面的法律意識得不到提升，進(jìn)一步加大了這項法律的貫徹和落實難度。
對癥下藥：為生活垃圾分類制度提供堅實有力的法治保障
面對法治建設(shè)過程中暴露出來的上述問題，必須有針對性地作出回應(yīng)，為生活垃圾分類制度的推行提供更為堅實的保障。
首先，需進(jìn)一步完善生活垃圾分類方面的法律體系，強(qiáng)化專門性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性。雖然《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的修正草案增加了推行生活垃圾分類制度的條款，但只占據(jù)了一章的篇幅，因此，為了鞏固和加深法治基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門用以規(guī)制垃圾分類的法律，并以此作為其它法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，這樣一來，不僅強(qiáng)化了專門性，還有利于法律體系的統(tǒng)一。就統(tǒng)一性而言，除了可借由上位法的完善減小下位法之間的沖突外，各地因地制宜地實行生活垃圾分類時，也應(yīng)兼顧對基本問題的統(tǒng)一。針對“個人的分類投放行為應(yīng)屬于道德層面的規(guī)范”“對沒有分類投放的個人處罰過于嚴(yán)厲”等質(zhì)疑，可通過加強(qiáng)宣傳和教育、修訂有關(guān)規(guī)定等途徑解決，不可以采用彈性化表述、犧牲法律的強(qiáng)制性作為安撫手段。既然決定將生活垃圾分類全面納入法治框架，就必須在條文中言明各主體應(yīng)當(dāng)遵循的具體要求以及如何處罰不按要求行事者，真正地形成剛性約束。
其次，構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制，督促法規(guī)得到落實。在完善法律體系之余，應(yīng)健全配套措施以防止法規(guī)被架空，其中，監(jiān)督機(jī)制是必不可少的。一則要監(jiān)督民眾嚴(yán)格遵守現(xiàn)行規(guī)定，二則要監(jiān)督政府及其相關(guān)部門依法行政，履行好各自的監(jiān)管職責(zé)，并就違法行為施以處罰。不論是基于哪一層面，都需要吸納多元力量共同參與，為此，有些地方性法規(guī)提出，實行管理責(zé)任人制度和社會監(jiān)督員制度，由管理責(zé)任人負(fù)責(zé)對分類投放行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，社會監(jiān)督員則參與全過程管理的監(jiān)督工作。除此之外，諸如全程分類體系中后一環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)的監(jiān)督、社會公眾的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等，也都是敦促大家有法必依的重要方式。
入法的認(rèn)知度和認(rèn)同感。在開展生活垃圾分類的工作中，不但需要引導(dǎo)民眾養(yǎng)成分類習(xí)慣，具體到法治層面，還要通過加強(qiáng)宣傳和教育，普及相關(guān)的法律知識?，F(xiàn)階段，為了消除質(zhì)疑和抵觸，應(yīng)將普法工作的重點放在幫助民眾感知實行生活垃圾分類以及將其納入法治框架的重要性和必要性上，而非一味地強(qiáng)調(diào)違反規(guī)定將受到的處罰等內(nèi)容，加重人們的反感程度。在普及對象上，需重視對中小學(xué)生群體的教導(dǎo)，使其從小養(yǎng)成好習(xí)慣并樹立法律意識，還可借由青少年對其家長鄰里帶來正面影響。此外，還應(yīng)配合帶有激勵性質(zhì)的舉措，調(diào)動全民參與的積極性，使得民眾自覺自愿地遵守法規(guī)，使垃圾分類制度獲取良好的社會效果。
（作者為山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
【注：本文系山東省社科規(guī)劃重點專項“刑事審判與國家監(jiān)察調(diào)查程序的銜接問題研究”（項目編號：18BSPJ04）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①馬生軍：《推進(jìn)生態(tài)法治 建設(shè)美麗中國》，《人民論壇》，2018年第14期。
責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅
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