黨的十九屆四中全會提出了“加快推進市域社會治理現代化”這一重大命題。社區(qū)是市域社會治理的基石。社區(qū)穩(wěn)則城市穩(wěn)，社區(qū)興則城市興，社區(qū)強則城市強。如今，城市發(fā)展更新日益加速，超大城市治理面臨一系列困境和挑戰(zhàn)。如何夯實社區(qū)基礎，實現社區(qū)善治，走出一條具有中國特色的城市社區(qū)治理路徑，是一項重大而緊迫的時代課題。
古蜀文明，天府之都。作為“中國最具幸福感城市”之一、實際管理人口超過2100萬的超大城市，成都市在社區(qū)發(fā)展治理方面進行了系統(tǒng)性的探索和實踐。近年來，成都市委深入學習貫徹習近平總書記關于全面加強黨的領導和創(chuàng)新社會治理等重要論述，認真貫徹落實黨中央、四川省委決策要求，以破解超大城市治理難題為邏輯起點，以體制機制創(chuàng)新為動力牽引，以滿足人民群眾對美好生活的向往為工作取向，以夯實黨的執(zhí)政基礎為根本目的，將創(chuàng)新社會治理納入城市發(fā)展總體戰(zhàn)略布局，提出黨建引領社區(qū)發(fā)展治理的重大戰(zhàn)略部署，初步探索出一條獨具特色的超大城市治理的創(chuàng)新路徑，取得了重大成效，走在了全國前列。成都市黨建引領社區(qū)治理的理念和實踐，進一步豐富了社區(qū)治理的有關理論，帶來了深刻啟示。
成都社區(qū)新貌 本報資料圖片
牢牢把握黨的領導和黨建引領 這一中國特色社區(qū)治理的根本原則
“社區(qū)”一詞是舶來品，治理的概念也發(fā)端于西方。所有的西方治理理論有一個共同點，那就是遵循國家和社會“兩分”的基本原則。在其所有的治理理論中，執(zhí)政黨幾乎是“缺位”的，更不用談執(zhí)政黨在社區(qū)治理中起到關鍵性或主導性作用。
當西方的治理理論傳播到中國，則遭遇了水土不服，需要進行極大的修正。與西方存在根本性差異的是，中國有執(zhí)政黨這一關鍵性因素，中國共產黨的領導是中國最大的國情，是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產黨不僅是長期執(zhí)政的黨，而且是長期領導的黨。黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，黨對一切工作的領導自然包含黨對社區(qū)治理工作的領導。走中國特色社區(qū)治理之路，最根本的一條，就是毫不動搖堅持和加強黨對社區(qū)工作的領導。習近平總書記指出，“最關鍵是要發(fā)揮社區(qū)黨組織的領導、引領作用，把社區(qū)建設好，把幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等目標實現好。”
在社區(qū)治理中，黨的領導是具體的，而非抽象的，這不僅要求推動全面從嚴治黨向基層延伸，還需要充分發(fā)揮黨的建設對社區(qū)治理的引領作用。成都的實踐表明，通過發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，使社區(qū)黨組織始終領導社區(qū)建設、引領社區(qū)治理，以黨組織的先進性帶動社區(qū)的高質量治理。成都構建了以黨組織為核心，多元主體共同參與的一核多元的治理體系，在發(fā)揮好服務功能的同時，注重政治功能的發(fā)揮，確?；鶎由鐣卫沓浞煮w現執(zhí)政黨的意志和要求，不斷厚植黨執(zhí)政的組織基礎和群眾基礎，夯實黨在城市的執(zhí)政根基，走出了一條符合中國國情、具有中國特色的社區(qū)治理之路。
堅持將治理重心下移和提升治理效能貫穿社區(qū)治理全過程
黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。這一重大論斷遵循并彰顯了城市治理的一般性規(guī)律。當社會治理的基本單元層次過高、規(guī)模過大時，一般會導致治理的成本增加、行政化程度加劇、精細化難度加大，治理主體的參與和認同較難形成，治理成效受到一定程度影響。而當治理重心越下沉，治理單元規(guī)模越小，治理主體熟識度越高，治理的紐帶就越緊密，治理成本就越低，治理效能則更易提升，更容易形成利益連接、情感聯(lián)系、價值認同更為緊密的社區(qū)共同體。
管理學中有個就近原則：“越是貼近自己的因素，在選擇中越是可能成為關鍵因素”。住宅小區(qū)是貼近群眾的“最后一百米”，既是城市基層治理的主陣地，也是矛盾問題的集中點。根據調查，現存矛盾糾紛大多集中于小區(qū)停車難、環(huán)境衛(wèi)生差、噪音擾民、舊房改造、物業(yè)糾紛等方面，這些矛盾糾紛看似很多都是小區(qū)中的“小事”，但是往往參與人數多、牽涉面廣、利益復雜，造成信訪頻發(fā)。如得不到有效解決，往往小事拖大，大事拖炸。因此，解決這一問題，必須要推動社區(qū)治理單元下沉，將治理的重心放到社區(qū)的次生單元即小區(qū)、院落層面，以更多的精力、更大的資源投入到小區(qū)院落治理中，切實提高人民群眾的獲得感，有效提升社區(qū)治理的效能和水平。
探索社區(qū)治理精細化、使社區(qū)治理能夠真正落地落實，是成都市黨建引領社區(qū)治理的重要著力點。通過對標全國社區(qū)治理的其他先進經驗，推動重心下移、權力下放、資源下劃，實現組織下沉、活動下沉、服務下沉，以“強小區(qū)”作為“強基層”“強社區(qū)”的有力支撐，大力推進社區(qū)治理的網格化和“五好小區(qū)”建設，小區(qū)治理成效突出，筑牢了社區(qū)善治的基石。
不斷探索將社區(qū)減負作為提升基層領導力的重要著力點
社區(qū)作為一級自治單元，具有深厚的歷史邏輯和法理邏輯，社區(qū)黨組織要領導本社區(qū)工作和社區(qū)治理，肩負著教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，社區(qū)自治組織要依法進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。一段時期以來，社區(qū)逐漸演變?yōu)榻值老碌?ldquo;第四級”管理體系，承接上級下達的大量行政性事務。過度行政化使得社區(qū)組織和社區(qū)干部難以聚焦主責主業(yè)，“社區(qū)工作機關化”“社區(qū)服務被動化”“聯(lián)系群眾表面化”現象日益凸顯。
針對社區(qū)過度行政化帶來的社區(qū)負擔加劇的突出問題，中央要求開展社區(qū)減負工作。要在一定程度上挖掘和釋放社區(qū)兩委被過度行政化所抑制的社會性要素，使社區(qū)更多地回歸社會性和自治性。當然，社區(qū)去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上級和街道對其行政管理的職能，更不是要祛除黨組織的政治屬性和政治功能，而是要完善社區(qū)治理體制，實現社區(qū)組織的角色歸位，使社區(qū)黨組織和自治組織能夠集中精力，真正深入基層一線組織動員群眾、服務凝聚群眾。
社區(qū)減負的過程就是提升基層領導力的過程。對于社區(qū)組織而言，無論是群眾組織力、社會號召力，還是溝通協(xié)調力、創(chuàng)新創(chuàng)造力，更多賦予的是非權力影響力或者軟權力影響力。成都市通過改革創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制，助推社區(qū)回歸本職本位。實施社區(qū)減負提能，嚴格推行社區(qū)準入制度，加大行政事項服務外包力度；重構社區(qū)黨組織、自治組織、社會組織、社會企業(yè)之間的關系，探索“放權”與“讓利”的管理模式，充分發(fā)揮各自角色的功能，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”，不越位，不錯位，不失位。成都市基層減負卓有成效，根據千余名社區(qū)工作者的問卷結果顯示，在材料報表、會議會務等行政事務方面的減負力度大大增加，社區(qū)干部減負成效感受明顯。在社區(qū)減負的進程中實現了去行政化、強領導力的雙重功效。
將發(fā)展營造融入社區(qū)治理 實現治理與發(fā)展良性互動
長期以來，無論是理論層面還是實操層面，社區(qū)工作普遍側重于單純意義的治理，重點在如何把社區(qū)治好，大都著眼于通過行政力量和社會力量推動。但在實踐中，單純意義上的強調治理會遇到一些瓶頸，比如社區(qū)過多依賴外部輸血、自身造血能力不足；社區(qū)治理資源存量有限、增量不足；行政化社會化手段有余、市場化手段不足等等。
破解這一問題的關鍵，在于將社區(qū)工作當作一個系統(tǒng)工程來抓，既強調社區(qū)治理，也重視社區(qū)的發(fā)展營造。成都市深度把握城市治理和基層工作規(guī)律，在全國率先提出社區(qū)發(fā)展治理的重大命題，首創(chuàng)性地將社區(qū)的科學發(fā)展和有效治理緊密結合起來。通過破除“單純治理論”“發(fā)展治理先后論”等傳統(tǒng)思想，以發(fā)展的眼光看待社區(qū)治理，以治理的方式促進社區(qū)發(fā)展，做到社區(qū)發(fā)展和治理齊抓并舉、相融共進，實現社區(qū)發(fā)展和治理良性互動、共同提升。特別是將新發(fā)展理念運用于社區(qū)治理之中，培育社區(qū)企業(yè)、社區(qū)基金(會)等市場化主體力量，通過市場化思維和導向、商業(yè)化運作邏輯進行社區(qū)營造，不斷強化造血功能，增強社區(qū)的內生動力和創(chuàng)造活力，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展治理。
成都市黨建引領社區(qū)發(fā)展治理的實踐，走出了一條超大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新之路，形成了具有鮮明特色的“成都模式”，具有很強的科學性、系統(tǒng)性、前瞻性，為全國社區(qū)治理提供了可供參考借鑒的成功經驗。當然，新時代黨建引領社區(qū)治理的“成都模式”是一項長期重大課題，需要根據理論和實踐的發(fā)展不斷豐富、完善和深化、提高，為探索中國特色超大城市治理貢獻更大的智慧和力量。
課題牽頭人：戴焰軍：中央黨校（國家行政學院）黨建部副主任、教授、博士生導師
