國家監(jiān)護——這個在以往法律中都未曾出現(xiàn)過的概念,成為未成年人保護法修訂草案(以下簡稱修訂草案)的一大亮點。

十三屆全國人大常委會第十四次會議對修訂草案進行分組審議時,多位全國人大常委會組成人員對此給予了肯定。周敏委員說,修訂草案增加了“國家監(jiān)護”的規(guī)定,是本次修訂的一個亮點,因為在這之前,所有的法律都沒有出現(xiàn)過國家監(jiān)護的概念。

多位專家在接受《法制日報》記者采訪時說,確立家庭監(jiān)護為主、國家監(jiān)護為輔和兜底的監(jiān)護制度,堪稱修訂草案的最大亮點,意義重大。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華指出,針對家庭教育、國家監(jiān)護以及司法對家庭監(jiān)護的司法保障,修訂草案都作出了具體規(guī)定,構(gòu)建了未成年人監(jiān)護制度的基本框架。

中國政法大學(xué)副教授苑寧寧認為,修訂草案聚焦留守兒童和困境兒童等現(xiàn)實問題,用家庭保護、政府保護、司法保護三章中的13個條文,構(gòu)建了一套完整的、以家庭監(jiān)護為主和國家監(jiān)護為輔的未成年人監(jiān)護制度。

解決困境兒童問題

“監(jiān)護人監(jiān)護不力情況嚴重甚至存在監(jiān)護侵害現(xiàn)象。”全國人大社會建設(shè)委員會主任委員何毅亭說。

10月21日下午,修訂草案提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。何毅亭在作修訂草案說明時,將這一問題擺在諸多問題的首位。

何毅亭所說的監(jiān)護不力甚至監(jiān)護侵害的問題,到底有多嚴重?

全國人大社會建設(shè)委員會在提供給媒體的資料里,列舉了近些年來發(fā)生的一系列未成年人受侵害的惡性案件:2010年發(fā)生的東莞母親溺死腦癱雙胞胎兒子案,2011年發(fā)生的廣州七歲女童被繼母餓虐跳樓覓食案,2012年發(fā)生的貴州畢節(jié)五男童垃圾箱取暖身亡案,2013年發(fā)生的南京女童餓死案,2014年發(fā)生的茂名8歲女童被母親打死案,2015年發(fā)生的貴州畢節(jié)留守兒童集體自殺案和河南男童在救助站“餓成干尸”案等等。

“這些案件引起了廣泛的社會關(guān)注,造成了極大負面影響。”全國人大社會建設(shè)委員會有關(guān)負責(zé)人說。

苑寧寧指出,近些年來,兒童被監(jiān)護人侵害、遺棄的惡性事件時有發(fā)生,部分農(nóng)村留守兒童、困境兒童、進城務(wù)工人員子女和在押人員未成年子女等得不到適當監(jiān)護和照管,甚至失學(xué)失管,處于事實無人撫養(yǎng)狀態(tài),身心健康狀況堪憂。

“由于監(jiān)護缺失、監(jiān)護不力、監(jiān)護不當,這些孩子不僅容易受外界不良環(huán)境影響走上違法犯罪的道路,而且也容易受到侵害。可見,做好監(jiān)護是未成年人保護中的基礎(chǔ)性工作,也是解決上述社會問題的根本之策。”苑寧寧說。

細化家庭監(jiān)護職責(zé)

父母或者其他監(jiān)護人是保護未成年人的第一責(zé)任人,家庭是未成年人最先開始生活和學(xué)習(xí)的場所。

毫無疑問,溫馨、積極、健康的家庭最有利于未成年人健康成長。由于我國家庭教育起步晚、發(fā)展慢,很多家庭對如何做好父母、如何履行監(jiān)護職責(zé),不僅缺乏意識,而且沒有必要的知識、技巧和能力。

為此,修訂草案加強家庭保護,細化了家庭監(jiān)護職責(zé),具體列舉監(jiān)護應(yīng)當做的行為、禁止性行為和撫養(yǎng)注意事項；突出家庭教育；增加監(jiān)護人的報告義務(wù)；針對農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護缺失問題,完善了委托照護制度。

在苑寧寧看來,這樣的做法有著很強的現(xiàn)實意義:

一方面,法律具有提示和引導(dǎo)作用,父母可以清晰地了解監(jiān)護職責(zé)的法律要求,因客觀因素暫時無法或者不能完全履行監(jiān)護職責(zé)時,應(yīng)當委托照護,以防止監(jiān)護真空或者無人監(jiān)護釀成悲劇。

另一方面,法律是執(zhí)法司法的依據(jù),執(zhí)法部門和司法機關(guān)可以精準地識別和判斷父母監(jiān)護職責(zé)的履行情況,為公平公正、針對性處理個案提供了法治保障。

國家監(jiān)護補位兜底

修訂草案對國家監(jiān)護制度作出詳細規(guī)定,使這一制度變得更具可操作性。

全國人大社會建設(shè)委員會副主任委員任賢良說,修訂草案特別確立了國家親權(quán)責(zé)任,對國家監(jiān)護制度作了詳細的規(guī)定。特別明確由民政部門來牽頭協(xié)調(diào)落實政府監(jiān)護救助的責(zé)任,解決了以往各地在未成年人保護上政出多門、難以落實的難題。

“當家庭存在問題時,國家有義務(wù)有責(zé)任介入,像父母對待子女一樣采取行動。修訂草案在政府保護、司法保護、法律責(zé)任三章中對此作出了一系列遞進性措施安排,形成了中國特色的國家監(jiān)護制度。”苑寧寧說。

在苑寧寧看來,國家監(jiān)護是保障未成年人健康成長的一系列遞進性措施,在修訂草案中依次體現(xiàn)為國家負有普及和推廣家庭教育的職責(zé)、支持家庭監(jiān)護的職責(zé)、監(jiān)督家庭監(jiān)護的職責(zé)、替代家庭監(jiān)護的職責(zé)。

苑寧寧注意到,國家替代家庭監(jiān)護的形式分為臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護兩種:當父母暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)或者暫時不適宜擔任監(jiān)護人的,由國家臨時監(jiān)護,待情形消失后讓未成年人再回歸家庭；當父母確定喪失監(jiān)護能力或者不再適宜擔任監(jiān)護人且無其他依法具有監(jiān)護人資格的人的,國家進行補位和兜底,在機構(gòu)內(nèi)進行養(yǎng)育,符合條件的可以寄養(yǎng)、送養(yǎng),爭取讓未成年人生活在家庭中。

“可見,修訂草案規(guī)定的國家監(jiān)護制度,并不是一味地直接由國家負責(zé)養(yǎng)育,而是一系列遞進性措施安排。”苑寧寧說。